Proportionalitetsprincipen en viktig grund i lagstiftningen

Friskolornas riksförbund bad, i anslutning till att förslaget om att friskolor ska omfattas av offentlighetsprincipen remissbehandlades, om ett rättsutlåtande över förslaget från professor Joakim Nergelius. Vi bifogade även detta till vårt remissvar över utredningens förslag. Det finns skäl att påminna om denna viktiga princip idag.

U T L Å T A N D E
Undertecknad har blivit ombedd av Ulla Hamilton, VD för Friskolornas Riksförbund, att skriva ett rättsligt utlåtande rörande vissa aspekter på de förslag som i betänkandet SOU 2015:82, Ökad insyn i fristående skolor lagts fram av den s.k. Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor. Det rör sig här främst om de konkurrensnackdelar som små och medelstora skolföretag kan komma att drabbas av om förslagen i utredningen skulle genomföras. Även om offentlighetsprincipen är mycket viktig i svensk förvaltningstradition och betänkandet innehåller flera goda argument för varför denna bör införas även för fristående skolor, så kan det ifrågasättas om inte de nu framlagda förslagen kommer att drabba de många mindre företagen och aktörerna inom denna bransch oproportionerligt hårt.

INLEDNING OCH BAKGRUND
Det nu aktuella och här kommenterade betänkandet får ses som en del av eller ett led i en pågående och i och för sig ganska omfattande lagstiftningsverksamhet rörande flera under de senaste decennierna konkurrensutsatta delar av den offentliga sektorn. Såvitt gäller skolsektorn grundas detta främst på en sexpartiuppgörelse i riksdagen som ingicks i maj 2013. Därefter har den s.k. Friskolekommittén lämnat förslaget Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Regeringen utvecklade skälen för varför offentlighetsprincipen bör omfatta de fristående skolorna i prop 2013/14:112, Villkor för fristående skolor (särskilt s. 66 ff) och efterlyste där även ytterligare utredning av hur detta skulle lösas rent lagtekniskt.[1] Den del av offentlighetsprincipen som gäller meddelarfrihet för anställda (bl.a. men inte enbart s.k. whistleblowers) behandlas i SOU 2013:79, Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Vissa andra i sammanhanget relevanta ekonomiska frågor behandlas därutöver  av den sittande s.k. Skolkostnadsutredningen (U 2014:14), som det kan finnas anledning att återkomma till.

De nu framlagda förslagen existerar således inte i något rättsligt vakuum utan kan sägas ha varit aktuella och aviserade sedan länge. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att de därför också är alltigenom kloka eller väl genomtänkta.

I betänkandet föreslås att handlingsoffentlighet och meddelarfrihet ska införas för alla fristående skolor, oberoende av deras storlek och utan undantag för vissa typer av handlingar. Eftersom Friskolornas Riksförbund inte har några invändningar mot införandet av meddelarfrihet inriktas detta utlåtande helt på frågan om införande av handlingsoffentlighet i fristående skolor.

FÖRSLAGET
Rent juridiskt innebär förslaget först och främst införandet av en ny 2 kap. 3a § offentlighets- och sekretesslagen (OSL, 2009:400), vari framgår att 2 kap Tryckfrihetsförordningen (TF) rörande allmänna handlingars offentlighet i tillämpliga delar också ska gälla ”hos huvudmän för fristående skolor”. Frågan om hur begreppet huvudman ska definieras kommer att beröras nedan, men därutöver saknas anledning att kritisera denna lagstiftningsteknik som sådan. Detta gäller även övriga föreslagna ändringar i arkiv- och skollagarna (1990:782 respektive 2010:800), vilka i sig framstår som naturliga konsekvenser av den förstnämnda, primära ändringen. Resultatet blir då att reglerna om handlingsoffentlighet utan undantag blir tillämpliga för alla fristående skolor och skolföretag, oavsett vilken storlek eller årsomsättning de har.

Skälen för detta utvecklas dels i den nämnda propositionen 2013/14:112, där regeringen bl.a. betonar att fristående skolor ägnar sig åt myndighetsutövning och att denna ändring av regelverket bedöms få praktisk betydelse. Samtidigt understryks att ändringen måste genomföras utan att de fristående skolorna och deras huvudmän i onödan drabbas av stora administrativa problem.[2] I det nu aktuella betänkandet framhålls också allmänhetens rätt till insyn och behovet av transparens i skolverksamhet på ett mer allmänt plan, bl.a. för att detta underlättar jämförelser av kvalitet och villkor i olika skolor (s. 94 f). Några direkt nya argument till stöd för det framlagda förslaget ges dock inte. Förslagets tänkbara skadeverkningar måste därför bedömas i ljuset av dessa nu nämnda skäl, varvid naturligtvis frågan om de angivna syftena kan uppnås på något annat sätt infinner sig.

JURIDISKA OCH PRAKTISKA PROBLEM MED DEN VALDA LÖSNINGEN
Uppgifterna om hur många företag som är verksamma inom den fristående skolsektorn tycks vara ganska samstämmiga. Cirka 20 % av de 1.300 fristående skolorna i Sverige har således färre än 50 elever och drygt 40 % av dem har färre än 100 elever.  Knappt 25 % hade upp till 200 elever och ytterligare 25 % upp till 300 elever. Endast tre skolor hade fler än 1000 elever. Cirka 18 % av Sveriges skolor är fristående och dessa finns i 185 av landets 290 kommuner. 90 % av huvudmännen drev år 2013 endast en grundskola och drygt hälften av eleverna i fristående skolor gick i en sådan typ av skola. Endast 1 % av alla huvudmän drev år 2013 mer än sju skolor.[3]

Bland de fristående skolföretagen är aktiebolag den dominerande associationsformen, med drygt 50 % av alla huvudmän och 60 % av alla skolor (i sin tur med 2/3 av alla elever)år 2014. Knappt 30 % var då stiftelser eller ideella föreningar och cirka 15 % ekonomiska föreningar.[4] Vidare driver 90 % av medlemmarna i Friskolornas riksförbund – av vilka flertalet är aktiebolag – endast en skola. Utredningen åberopar (s. 90) även uttalanden från två intervjuade journalister, vilka uppger att aktiebolag är den associationsform som är lättast att få insyn i.

Dessa av allt att döma obestridliga fakta visar således att de små skolorna, med enskilda huvudmän, dominerar helt inom branschen. Och det är just därför som utredningens förslag delvis framstår som ogenomtänkta , med potentiellt allvarliga konsekvenser som följd .

Utredningen vill som nämnts ovan inte tillåta några som helst undantag från principen att alla fristående skolor ska omfattas av handlingsoffentlighet, oberoende av deras storlek. Detta motiveras egentligen inte på annat sätt än att utredningen inte finner ”tillräckliga skäl föreligga” för att göra något sådant undantag. Sådana skulle enligt utredningen kunna utnyttjas av huvudmän som vill kringgå regelverket genom att begränsa antalet elever i en skola eller välja en viss associationsform.[5] Detta är ju dock som synes en ren spekulation.

Tyvärr är detta inte det enda exemplet i betänkandet på hastigt dragna slutsatser, vilka stundtals verkar vara mycket löst grundade. Utredningen bedömer t.ex. att de kommunala skolorna endast behöver göra begränsade administrativa insatser för att hantera offentlighetsprincipen (s. 95), samtidigt som man tidigare anfört att omfattningen av dessa insatser är svår att uppskatta (s. 84). Även resonemanget om varför huvudmän och inte ägare ska ansvara för att offentlighetsprincipen följs är motsägelsefullt (s. 97 f); egentligen verkar utredningen vilja förorda att ägare ska vara ansvariga, varefter den ändå landar i den motsatta ståndpunkten. Den väsentliga frågan om vem som ska ansvara för att offentlighetsprincipen följs vid de enskilda skolorna framstår därmed som otillräckligt analyserad. Utredningen klargör helt enkelt inte vilken skillnaden mellan ägare och huvudman är samt vilka rättsliga konsekvenser detta kan medföra.

De verkligt allvarliga bristerna gäller dock de löst grundade antagandena om vilka kostnader ett införande av offentlighetsprincipen skulle medföra för de enskilda skolföretagen i allmänhet samt för de mindre (dvs det stora flertalet av dem) i synnerhet. Här finns påtagliga brister gällande såväl allmänna resonemang som konkreta beräkningar.

Vad gäller allmänna utgångspunkter för förslaget anförs sålunda att en ökad insyn i fristående skolors verksamhet kommer att ”bidra till att eventuella skillnader i hanteringen av allmänna handlingar hos kommunala och hos enskilda huvudmän minskar eftersom allmänheten i första hand sannolikt kommer att inhämta ekonomiska uppgifter om en specifik fristående skola från ett annat håll än den berörda huvudmannen.”[6] Här är det faktiskt svårt att överhuvudtaget förstå vad utredningen egentligen avser att säga.

Det är dock dessa högst oklara omständigheter som enligt utredningen ”medför att hanteringen av handlingsoffentligheten i de fristående skolorna kommer att vara densamma som den i kommunala skolor i vart fall efter en ”inkörningsperiod””, varför utredningen i sin konsekvensanalys ansett sig kunna utgå från de kommunala skolornas hantering av handlingsoffentligheten.[7] Denna utgångspunkt och detta grundläggande antagande har dock här lett till missvisande eller felaktiga slutsatser, eftersom utredningen helt tycks förbise att kommunala skolor, oberoende av hur stora de är, regelmässigt kan antas vara anslutna till kommunens administrativa system, där hantering av frågor om handlingsoffentlighet sedan länge ingår. För de kommunala skolorna medför detta därför inga eller i vart fall små extrakostnader, oavsett om de har egna administratörer anställda för att sköta dessa uppgifter eller inte. För de fristående skolorna är bilden däremot en helt annan, eftersom de vid ett införande av handlingsoffentlighet på egen hand måste bygga upp nya och sannolikt ganska dyra system för registrering, arkivering, utbildning av personal kring regelverket m.m.

Oavsett hur höga dessa kostnader är så vore en möjlig lösning på problemet att de fristående skolorna tilldelades extra administrativa bidrag för att sköta dessa nya uppgifter. Utredningen avstår emellertid från att lägga något sådant förslag av hänsyn till att den alltjämt arbetande Skolkostnadsutredningen inom kort förväntas lägga ett förslag härom (s. 126). Detta är möjligen vedertagen utredningspraxis, men förstärker här bilden av att beräkningarna av de nu framlagda förslagens ekonomiska konsekvenser stundtals framstår som mycket vaga, för att inte säga schablonartade.

Utredningen vidgår (s. 128) att ett införande av offentlighetsprincipen medför ”vissa initiala kostnader” för de enskilda skolorna. Beräkningen av hur höga dessa kostnader kan tänkas bli (s. 130 ff) framstår dock som orimligt löst grundad. Efter en jämförelse med de kommunala skolorna beräknar utredningen att ”högst 10 procent av en administratörs arbetstid kommer att gå åt för hanteringen av handlingsoffentligheten och arkiveringen av allmänna handlingar”. Som framhållits ovan är det dock mycket vanskligt att jämföra rakt av med de kommunala skolorna, eftersom dessa har egna eller får antas ingå i kommunernas befintliga system för hantering av offentlighetsprincipen. Vidare utgår utredningen här uppenbarligen från att alla fristående skolor – även de minsta – redan har en anställd administratör, som liksom på beställning kan ägna 10 % av sin arbetstid åt dessa uppgifter. Med en sådan utgångspunkt är det naturligt att de kostnader som utredningen kommit fram till att detta medför är påfallande låga (100.000:- första året och 50.000:- per år därefter).[8] Kostnaderna för att behöva anställa helt ny personal, vilket många skolor lär behöva göra, är naturligtvis mycket högre och lär leda till att många skolor helt enkelt inte kommer att klara detta nya åtagande rent ekonomiskt. Även för de skolor som redan har anställda administratörer kan dock denna nya, enligt beräkningen ganska låga kostnad innebär att det vanligen begränsade överskottet i verksamheten helt äts upp, enligt uppgifter om skolornas ekonomiska villkor från Friskolornas riksförbund.

Oklarheterna eller rentav förvirringen kring förslagets ekonomiska konsekvenser förstärks vidare av att utredningen i slutet av betänkandet (s. 137 ff) förefaller vara medveten om att förslaget kan komma att missgynna små skolföretag jämfört med de större, vilka kan antas ha lättare att möta kraven, men ändå inte vill lägga något förslag för att motverka detta. ”Vi finner det…inte meningsfullt… att lägga fram ett förslag om ändrad ordning av det gällande systemet avseende de administrativa kostnaderna. Frågan får behandlas i det fortsatta utredningsarbetet.”[9] Frågan är om detta verkligen är en godtagbar attityd från en statlig utredning. Konsekvensen är alldeles uppenbart att en helhetsanalys av förslagets ekonomiska konsekvenser saknas. Detta gör oviljan att i utredningen diskutera undantag för vissa handlingar eller vissa skolor än mer svårbegriplig. Därför vore det också mycket olyckligt om detta bristfälliga förslag lades till grund för lagstiftning.

Avslutningsvis ter sig resonemanget i betänkandet rörande vad en administratör eller en rektor ska befatta sig med lite märklig. Tanken att administratören sköter den löpande hanteringen medan rektor beslutar i enskilda ärenden om utlämnande av handlingar (s. 131) är i och för sig rimlig, men uppskattningen att en rektor inte ska behöva ägna mer än en 1 % av sin arbetstid på detta bygger återigen på uppfattningen att skolorna redan har anställda administratörer, vilket helt uppenbart inte tycks stämma i flertalet fall. Där så inte är fallet lär rektor behöva ägna åtskilligt mer tid åt dessa uppgifter, till förfång, får man anta, för skolans övriga verksamhet.

JURIDISKA SLUTSATSER
Även om det rent objektivt kan finnas goda skäl för att införa handlingsoffentlighet i fristående skolor så framstår förslagen i denna utredning till stor del som otillräckligt grundade och genomtänkta. Förståelsen för de problem som förslagen kan komma att vålla de många små och medelstora skolorna är anmärkningsvärt liten och likheten mellan fristående och kommunala skolor i detta hänseende har överdrivits kraftigt.

Hur ska då förslaget om införande av handlingsoffentlighet i fristående skolor, med beaktande av dessa brister, bedömas rent juridiskt? Det skulle kunna hävdas att ett så påtagligt missgynnande av de små och medelstora fristående skolföretagen som förslaget innebär snedvrider konkurrensen i så hög grad att det innebär en kränkning av den grundlagsskyddade näringsfriheten (RF 2:17), ehuru denna regel sällan prövats i praxis och väl dessutom främst blir aktuell då någon uttryckligen hindras från att driva en viss näring, vilket inte är fallet här.

Offentlighetsprincipen i form av handlingsoffentlighet är i sig att se som en del av informationsfriheten (RF 2:1 st. 1 p. 2), för vilken särskilda regler gäller då den ska begränsas (RF 2:20-21 samt 2:23).[10] Bland annat får en sådan inskränkning inte vara oproportionerlig, dvs gå längre än vad dess syfte motiverar. Nu innebär väl i och för sig inte en utvidgning av offentlighetsprincipen till att även gälla privata aktörer någon direkt begränsning av informationsfriheten, varför även detta lagrum kan vara svårt att åberopa här. Inte heller torde TF:s regler kunna åberopas mot förslaget. Däremot innebär det ett så tydligt gynnande av de större skolföretagen på de små företagens bekostnad som här föreslås att det måste ifrågasättas om förslaget är förenligt med svenska och europeiska konkurrensbestämmelser. Detta kan i synnerhet ifrågasättas eftersom förslaget bygger på oriktiga jämförelser mellan kommunal och privat skolverksamhet. Problemet förvärras av att förslagets ekonomiska konsekvenser av allt att döma blivit alldeles otillräckligt utredda.

Dessutom är det minst sagt anmärkningsvärt att utredningen inte alls velat undersöka möjligheterna att undanta vissa typer av dokument från den nu föreslagna handlingsoffentligheten, så som Friskolornas Riksförbund föreslagit. Sådana ändringar eller modifikationer av förslaget hade kunnat mildra dess konsekvenser betydligt, men utredningen har tyvärr helt avfärdat denna möjlighet. Utredningen har som framhållits flera allvarliga brister och bör enligt min bestämda uppfattning inte kunna läggas till grund för lagstiftning.

 

Örebro 18 januari 2016

Joakim Nergelius

Professor i rättsvetenskap

 

 

[1] Direktiv till denna nu behandlade utredning gavs sedan i dir. 2014:91.

[2] Anf prop s. 67 f.

[3] Se SOU 2015:82 s. 65 o. 71.

[4] Ibid s. 68 o. 71. – Endast en skola med 67 elever drevs 2014 som enskild firma.

[5] Ibid s. 100. Se även s. 122, där alternativa lösningar räknas upp för att sedan helt sonika avfärdas, utan närmare motivering.

[6] Ibid s. 125.

[7] Ibid.

[8] Ibid. S. 133.

[9] Ibid s. 139.

[10] Detta gäller åtminstone i en vidare bemärkelse, trots att regleringen av handlingsoffentlighet i TF 2 kap. innebär att denna inte omedelbart eller automatiskt torde omfattas av reglerna om informationsfrihet i RF 2 kap. Jfr Nergelius, Svensk statsrätt, 3:e uppl., Lund 2014 s. 134.

Författare

Prenumerera på bloggen