Lättare för kommuner att anpassa sig till elevförändringar

Linnea Lindquist, rektor på en lågstadieskola i Göteborg, är en flitig debattör och driver tesen att dagens skolpengssystem, med den lagreglerade principen om ”lika villkor”, gynnar friskolorna och tar pengar från de kommunala skolorna, med följd att dessa får svårt att klara sitt uppdrag. Hon har nyligen kommit med boken ”En negativ spiral – kampen om den kommunala skolans resurser”.

Vi har bett Hans Bergström, som är väl insatt i hur det svenska skolpengs- och skolvalssystemet fungerar, att kommentera det som hon skriver i sin artikel i SvD kultur den 11 augusti 2021.

 

Vad har du för övergripande kommentar till hennes analys i artikeln?

– Den har fundamentala brister redan till sin utgångspunkt. Men det imponerar på många när Linnea Lindquist säger att hon gått igenom skolbudgetarna i landets alla kommuner. Vänsterinriktade redaktioner sväljer hennes teser med hull och hår, utan att vilja genomskåda bristerna i fakta och argumentering.

 

Vad menar du när du säger att utgångspunkten är fel?

–  Linnea bortser från det faktum att elever i friskolor i dag erhåller betydligt lägre skolpeng än elever i kommunala skolor, i snitt omkring 90 procent av budgeten för de kommunala skolorna. Det säger sig självt att om elever i friskolor får ca 10 000 kronor lägre ersättning än elever i kommunala skolor, så bidrar inte friskolesektorn till att försvaga den kommunala ekonomin jämfört med om alla elever gick i kommunala skolor. Det förhåller sig tvärtom. Friskolorna erhåller lägre skolpeng och måste drivas mer kostnadseffektivt. När friskolor övertar elever, efter familjernas fria val, övertar de också kostnaderna för dessa elever. Till detta kommer att de avlastar kommuner en del av bördan att etablera nya skolor när årskullarna växer, som de nu gör i grundskolan.

 

Det anförs att kommunerna har ett ”skolpliktsansvar” som de borde få göra extra avdrag för. Är det fel?

– Man kan inte meningsfullt diskutera den frågan innan man etablerat en korrekt utgångsnivå, som uppfyller principen om ”lika villkor” och följer intentionerna i gällande lagstiftning. Den faktiska skolpengen till friskolor ligger redan i dag på 85-90 procent av kommuners egna kostnader per elev.

– Extra socioekonomiskt baserade ersättningar är en förklaring. Men det finns också andra systematiska snedvridningar, delvis av manipulativt slag, som sänker ersättningen till friskolor. En är att många kommuner sätter låga eller inga avkastningskrav på egna skolfastigheter och därmed kan reducera lokalkostnadsersättningen till friskolor. De senare är hänvisade till den vanliga lokalhyresmarknaden, där avkastningskravet normalt ligger på 7-10 procent. Lokalkostnaderna väger tungt i en skolas kostnadsmassa.

– En annan snedvridning ligger i att ersättningen för administration är beräknad som en schablon på tre procent i skolpengen. Den verkliga administrationskostnaden torde ligga på ca 6-7 procent. Kommuner kan lätt förlägga även kostnader som sammanhänger med rollen som huvudman till en högre nivå i organisationen och kalla dem ”administration” och sedan ge en administrationsersättning till friskolor, enligt schablonen, långt under de egna kostnaderna liksom friskolornas verkliga kostnader.

– En tredje aspekt är att det i skolförordningen inte finns någon ersättningspost för att bygga finansiella marginaler i en friskola. Sådana är helt nödvändiga för att möjliggöra investeringar och expansion samt för att möta påfrestningar i verksamheten. Kommunen, däremot, har enligt lag en norm för finansiellt sparande byggd på sin skattemakt. Även reglerna för tilläggsbelopp för elever med särskilda behov, liksom systemet för momskompensation, missgynnar i realiteten friskolor.

– Som Friskolekommittén enhälligt konstaterade, finns det en utbredd misstro hos friskolor över objektiviteten i kommunala beslut om skolpeng. Den hänger samman med att kommunen sitter på dubbla stolar; den är både myndighet med makt att besluta om skolpengen för friskolor och huvudman som driver konkurrerande verksamhet. Friskolekommitténs iakttagelse ledde till att dåvarande regering tillsatte Skolkostnadsutredningen. S/Mp-regeringen har inte gjort någonting för att förverkliga dess förslag för ökad transparens i skolpengsbesluten.

 

Linneas resonemang handlar mycket om hur förutsättningarna för existerande kommunala skolor förändras när det öppnas en ny friskola i kommunen. Är inte detta en realitet?

– Förändringar har alla att anpassa sig till, om man inte tvingar familjer att stanna i en skola som fungerar dåligt för dem. Ett huvudargument från Linnea Lindquist är att etablering av en ny friskola drar elever från existerande kommunala skolor, som inte kan anpassa sin kostym genast. Det är sant att varje förändring rymmer utmaningar. Det gäller vare sig en ny skola är kommunal eller friskola. Den nya skolan får dock inte elever om inte familjer aktivt söker sig till den, vilket torde innebära att den representerar något de finner viktigt för sina barn. När kommunledningen tillstyrkt etablering är det också för att friskolan tillför något viktigt till kommunen, som att höja attraktionskraften för internationella företagsetableringar eller för universitet i staden.

– Om en ny skola är en friskola, har den också stora finansiella utmaningar under sina första år, även om den skulle vara populär. Investeringskostnaden för en ny friskola är normalt ca 15-20 miljoner kronor, innan elever finns på plats och skolpeng börjar utbetalas. En typisk ny skola i Stockholmsområdet för Internationella Engelska Skolan går första året med förlust på drygt tre miljoner kronor, andra året med noll i resultat för att i bästa fall ge ett litet överskott år tre. Detta för en skola som har stor dragningskraft. Skälet är att det tar några år innan skolan fylls med elever nerifrån och upp i årskurserna och man får skaleffekten av fulla lokaler. Även friskolor måste hantera underskott.

– För att kunna ta sådana investeringar och underskott för en ny skola, måste det finnas en huvudman som har överskott från andra skolor. Med sänkt skolpeng av det slag Åstrandsutredningen föreslår och Lindquist stödjer, skulle nästan inga nya friskolor kunna etableras. Åren av underskott skulle bli alltför många, och den finansiella styrkan från tidigare etableringar alltför svag. Det skulle bli tvärstopp för friskolor.

– Åstrandsutredningen visar också att kommuner i själva verket har bättre förutsättningar att anpassa sig till förändringar i elevtryck. ”Har en fristående skola färre sökande än platser kommer platser stå tomma på skolan och inte, som ibland är fallet för kommunala skolor, fyllas med elever….” (Åstrand sid. 313). Med andra ord: Kommuner kan aktivt fördela elever mellan sina skolor. Huvudmän för friskolor har inte rätt att göra det. Och har de bara en skola i en kommun, är de helt beroende av att många söker sig till just den skolan. Annars får de ta smällen. Det är inte självklart och enkelt för en friskola att fylla en skola. Intresset måste förtjänas.

 

Men det hävdas ju i debatten att det finns en fri etableringsrätt för friskolor. Det innebär väl också ett hot mot de kommunala skolorna om det blir en överetablering av skolor?

– Det finns ingen fri etableringsrätt för friskolor. Tillstånd till nya friskolor ges bara om de behövs långsiktigt. Det rör sig inte om ett permanent överskott av skolplatser i en kommun. Innan Skolinspektionen beviljar tillstånd för en ny friskola prövar den hur en sådan nyetablering påverkar det samlade skolväsendet i kommunen. Kravet formuleras så här i Skollagen (2010:800), 2 kap, § 5: ”För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas.”

– Linnea Lindquist ger bilden att kommunala skolor pressas hårt av en våg av etableringar av nya friskolor. Detta är en totalt falsk verklighetsbeskrivning. Dels genomgår vi en period där det finns stort behov av nya skolor, varav friskolor täcker en del av detta utbyggnadsbehov. Under femårsperioden 2014-2019 föddes 25 000 fler barn per år än under tidigt 2000-tal. Samtidigt har ansökningarna om att få starta nya grundskolor minskat kraftigt, och andelen avslag från Skolinspektionen ökat. Det hänger inte minst samman med höjda krav på ekonomisk styrka. Antalet godkända ansökningar för nya grundskolor är de senaste åren bara en femtedel av vad de var några år dessförinnan. Den enda större huvudman som har drivit expansion i grundskolan är Internationella Engelska Skolan, och då endast i kommuner som välkomnat etableringen.

Så här ser statistiken ut över godkända ansökningar om nya grundskolor från friskolehuvudmän, i fyraårsperioder:

2009-2012           287 godkännanden

2013-2016           122

2017-2020             56

– Verkligheten är att behovet av nya grundskolor ökar, men att etableringen av friskolor mattats kraftigt och mötts av allt större svårigheter att få godkännande. De senaste fyra åren är vi nere i tillstånd för i snitt endast 14 nya friskolor per år, i hela landet, varav en del inte blir av. Detta är en radikalt annan verklighet än den Linnea Lundquist söker frammana.

Du invänder också mot bilden att enskilda kommunala skolor som tappar elever till en nyetablerad skola måste ta hela budgeteffekten genast?

– Ja, även detta är ett missförstånd från Linnea Lindquist. Kommuner som huvudmän har full frihet att finansiellt underlätta omställning för en kommunal skola. Reglerna i Skolförordningen (2011:185) rörande beslut om skolpeng gäller enbart enskilda huvudmän. Hur en kommun fördelar pengar mellan kommunala skolor regleras inte av lagen. Linnea Lindquist verkar inte vara medveten om denna skillnad mellan friskolor och kommunala skolor. Om en viss kommunal skola skulle hastigt förlora många elever till en nyetablerad friskola, står det kommunen fritt att mildra verkningarna genom att övergångsvis acceptera underskott i den skolan. Den behöver inte vid budgetering för kommunala skolor, i egenskap av huvudman för dessa, följa den skolpengsfördelning som gäller för ersättning till friskolor när kommunen uppträder som myndighet.

– Större friskolehuvudmän agerar för övrigt så hela tiden inom sin organisation; de ställer inte samma resultatkrav på en skola som just har råkat ut för en smäll, kanske i form av ett hastigt kommunalt beslut om sänkt skolpeng. Hela organisationen står solidariskt bakom alla skolor, och hjälper dem under skiftande omständigheter. Självfallet måste problem åtgärdas, som när sänkt kvalitet lett till färre elever och sämre ekonomi i en skola. Men man stöttar skolan finansiellt medan åtgärder sätts in, så att inte drastiska neddragningar behöver genomföras.

– Många kommuner har valt att tillämpa samma typ av fördelning av resurser mellan skolor som används enligt skolpengen, men det är helt frivilligt. Det är ytterst rimligt att en kommun tar ansvar för omvandlingstryck i de skolor för vilka den är huvudman – precis som större friskoleföretag gör. Och en kommun har i kraft av sin beskattningsrätt alla möjligheter att ta sådana hänsyn.

– Att, som Linnea Lindquist tenderar göra, skylla nästan alla problem i kommunala skolor på skolpengen till friskolor är grovt oegentligt. Att kommuner i besparingsdokument tenderar ange ersättningar till friskolor som skäl för besparingskrav på kommunala skolor betyder inte att detta är det verkliga sambandet.

– Verkligheten är att många kommuner har behov av att förändra strukturen för de skolor de driver som huvudmän. Byggnader kan vara nedslitna, familjer har flyttat så att antalet barn är färre i en viss kommundel, lokaler behöver användas effektivare, etc. Kommuner strävar också efter att skapa skolor med vidare upptagningsområden, och därför större, för att motverka följderna av boendesegregationen. Alla sådana förändringar är politiskt känsliga. Det är då tacksamt att skylla på att de är en effekt av friskolorna, en utomstående faktor. Linnea har ofta funnit det argumentet när hon gått igenom kommunala budgetskrivningar. Hon vill inte se dess drag av politisk och byråkratisk taktik.