Särskilt yttrande i utredningen En mer likvärdig skola

Särskilt yttrande av Ulla Hamilton

Likvärdigheten i svensk skola handlar ytterst om bra och dåliga skolor, inte om huvudmannaskapet. Dagens system gör det möjligt att ge tydligare uppdrag till Skolinspektionen när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning. Dagens skolpengssystem har brister men det finns möjligheter att göra justeringar inom ramen för systemet. Allt fler gör ett aktivt skolval och antalet elever i friskolor växer stadigt. Detta får inte leda till att friskolor straffas för att de är mer populära än kommunala skolor.

I stället för att närmare analysera vad som kan göras inom det nuvarande systemet för att minska skillnader och förbättra kunskapsresultat har utredningen valt att lämna omfattande organisatoriska förslag som i stor utsträckning handlar om ökad statlig styrning av skolan. Analysen av resurserna visar att svensk skola har relativt goda ekonomiska resurser per barn i skolåldern. Målet för världens bästa skola måste vara kopplat till hur resurserna används.

Utredningen har kartlagt resurser och resursfördelning och konstaterar att det är svårt att säga vilka effekter som de beskrivna skillnader i resurser får för den enskilda skolan och elevens resultat men att skillnaderna i förutsättningar riskerar att avgöra elevers möjligheter att klara skolan. Utredningen har inte gjort det troligt att de omfattande förslagen kommer att ha önskad effekt på kunskapsresultat samt öka likvärdigheten utifrån individperspektivet. Att fokusera på resursfördelningen utifrån elevens socioekonomiska bakgrund, utan koppling till kvalitet och resultat, garanterar inte en bättre kunskapsutveckling.

En likvärdig utbildning handlar såväl om hur alla resurser används som om kvalitet, resultat och individperspektiv. Internationell forskning visar tydligt att faktorer som hur arbetet sker i skolan, kompetenta och kunniga lärare, ett systematiskt kvalitetsarbete där skolledningen har koll på resultatutvecklingen och därmed kan se till att de elever som behöver stöd och hjälp också får det, är framgångsfaktorer. Likvärdighet handlar om att utgå ifrån elevens behov. Därför är det beklagligt att utredningen inte går i mål i den viktiga likvärdighetsfrågan om tilläggsbelopp och stöd till elever, oavsett bakgrund, med särskilda behov. En grupp som i dag drabbas av ett dåligt fungerande resurstilldelningssystem.

Statligt övertagande av skolplaceringen

Jag ifrågasätter att inrättandet av regionala skolmyndigheter är lösningen på skolans utmaningar. Utredningen har en stark tilltro till att ökad reglering, detaljstyrning och kontroll ska lösa skolans problem. Den regionala myndigheten ska ha många ansvarsområden som t.ex. hantera skolval, skolplacering, resursfördelning, riktade stödinsatser, en arena för erfarenhets- och kompetensutbyte mellan huvudmän, statistik, stöd för systematiskt kvalitetsarbete och resultatuppföljning. Gränsdragningen mellan Skolinspektionen och Skolverket är oklar.

Utredningen föreslår att skolplaceringen ska föregås av en ansökan från vårdnadshavare, alla ska välja. Ansökan kan omfatta obegränsat antal skolor. Det är bra. Det kan finnas skäl att se över processen vid antagning till skolan, bl.a. för att undvika de eventuella problem som uppkommer när en elev antas till flera skolor. Men det kan lösas genom t.ex. samordnad antagning (som testas på flera håll i landet) där respektive huvudman har kvar sitt ansvar för elevens skolplacering och där det också finns möjlighet för de huvudmän som så önskar, att ha ett kösystem.

I dag kan en skolplacering i en friskola inte överklagas. Det beror på att bara de som aktivt valt skolan kan får en placering. Den regionala skolmyndighetens beslut om skolplacering ska inte gå att överklaga. Samtidigt innebär förslaget att kvoter kan utgöra urvalsgrund. Risken är uppenbar att vårdnadshavare anser det orimligt att placeringsbeslut inte går att överklaga. Inte minst förslaget att huvudmän och skolor ska tillse att skolor och klasser ska ha en allsidig social sammansättning understryker detta. Vad kravet innebär skiljer sig beroende på de lokala förhållandena. En elev i ett visst sammanhang kan få ”förtur” till en skolplats men inte i ett annat. Förslaget är olikvärdigt, strider mot krav på transparens och öppnar för att elevers bästa ibland ska sättas i andra rummet. Att ytterligare öka fokus på elevens bakgrund och fördela platser efter bakgrund skulle öka stigmatiseringen och diskussioner enligt vilken ”kvot” en elev blivit antagen.

Att alla ska välja skola, i kombination med god information om varje skola, skapar bättre förutsättningar för att minska boendesegregationens genomslag.

Förslaget att kö som urval tas bort innebär att lotten ytterst avgör skolplaceringen. En urvalsgrund som saknar förankring hos landets föräldrar.

Jag anser att huvudmannen fortsatt ska ansvara för skolplaceringen och möjligheten att göra den utifrån kö finnas kvar. Rätten att välja och att byta skola är ett fundament för valfrihetsreformerna. Rätten att välja är inte absolut, kapacitet är en uppenbar begränsning av möjligheten att välja skola fritt. Utredningen ger inga förslag på hur man kan underlätta för eftertraktade skolor att utöka sin verksamhet för att tillgodose en stor efterfrågan.

Utredningen vill att skolbyte endast ska vara möjligt vid terminsstart, undantag är om det finns särskilda skäl och ansökan godkänns av Skolverket. Detta, tillsammans med förslaget att beslutet om skolplacering inte kan överklagas, riskerar att leda till ett ökat tryck på såväl den regionala skolmyndigheten som på skolhuvudmännen från missnöjda föräldrar och elever. En annan inskränkning av möjligheten att byta skola är förslaget att ersättningen till huvudmännen ska anpassas med två månaders eftersläpning om byte sker vid annan tidpunkt än vid läsårsstart.

Det krävs goda argument för att inskränka elevernas rätt att välja skola, men det presenteras inga argument. Det är inte rimligt att skolan som förlorar en elev ska få behålla skolpengen i två månader medan den mottagande skolan får starta med en elev utan skolpeng i två månader, särskilt med en elev som har stora stödbehov. Om elever väljer bort en skola finns i allmänhet en orsak, t.ex. att skolan är dålig eller att missförhållanden uppdagats. Det kan inte vara ett allmänintresse att skydda en sådan skola ekonomiskt genom att hindra elever att byta skola under terminen, eller genom att justera ersättningen med fördröjning.

Förändrad beräkning av ersättningen till friskolor bryter mot lika villkorsprincipen

Grundbeloppet ska beräknas utifrån ett antal, i skollagen uppräknade, delkostnader och utgå från kommunens skolbudget, dvs resurserna till de egna grundskolorna. Det innebär att vissa kostnader inte ska ingå i beräkningen av grundbeloppet, t.ex. kostnader för kommunernas övergripande myndighetsansvar, informationsansvar och ansvaret för att alla elever ska kunna fullgöra sin skolplikt. Kommunerna gör enligt utredningen en för generös beräkning av grundbeloppet. Det är inte min erfarenhet.

Utredningen anser att variationer i elevunderlaget skapar ökade kostnader för kommunerna, som inte belastar friskolor, och att beräkningen av grundbeloppet inte tar tillräcklig hänsyn till dessa merkostnader. Både förväntade, trendmässiga ökningar eller minskningar av elevunderlaget och oväntade avvikelser från trenden hävdas ge större kostnader i de kommunala skolorna, antingen för att platser oväntat lämnas tomma eller för att de kommunala skolorna måste ha överkapacitet för den händelse att elevantalet ökar.

De presenterade analyserna underbygger inte detta påstående och kan därmed inte ligga till grund för utredningens förslag. Tidigare utredningar har visat att det saknas skäl för att göra avdrag för en kommunal s.k. skolpliktskostnad, avdraget togs bort 2010.

Ett centralt element i utredningens argumentation utgår ifrån en regressionsanalys. Den förklarande variabeln i denna analys är befolkningens (i respektive åldersgrupp) avvikelse från den linjära trenden i varje kommun. Den beroende variabeln är andelen elever som går i friskola i respektive kommun. Regressionsanalysen görs på de kommuner som haft friskolor under hela perioden 1997–2018. Koefficienten för den förklarande variabeln är negativ, dvs. det finns en negativ samvariation mellan andelen elever som går i friskola och variationer i elevkullarnas storlek i förhållande till den trendmässiga utvecklingen av elevkullarna. Utredningen skriver att resultatet är konsistent med att friskolor i mindre utsträckning än kommunala skolor anpassar sig till förändringar i elevunderlaget.

Analysen lämnar flera frågor obesvarade. En grundkritik framför utredaren själv när han påpekar att analysen inte görs i en jämviktssituation. Tvärtom har friskolesektorn expanderat så kraftigt under den studerade perioden, 1997–2018, att det är oklart om det är samma sektor som studeras. Analysen ger inte svar på om någon förändring av friskolesektorns karaktär och sammansättning skett under perioden. En fråga som också bör ställas är om kommuner som haft en kraftig expansion av friskolesektorn systematiskt skiljer sig från andra kommuner.

Det går inte att utläsa vad som förklarar resultaten, t.ex. hur stor del av resultaten som förklaras av den stora ökningen av andelen nyanlända invandrare. Det är rimligt att tro att en stor del av den oväntade variationen i elevantalet i många kommuner, dvs. avvikelser från den trendmässiga utvecklingen, förklaras av den stora asylinvandringen, i synnerhet under 2015. Det går heller inte att utläsa av regressionsanalysen om relationen är symmetrisk, dvs. om sambandet är detsamma vid en oväntad ökning av elevgrupperna som vid en oväntad minskning. Det bör också påpekas att utredningens slutsats, att resultaten från regressionen är konsistent med utredningens tes, inte kan tolkas som ett bevis för tesen. Frånvaro av motbevis är inte ett bevis. Ytterligare analyser borde genomförts innan några slutsatser drogs.

Även om utredningens slutsats godtas, att friskolor inte i samma utsträckning som kommunala anpassar sin kapacitet och sitt elevantal efter fluktuationer i det totala elevunderlaget, så saknas analys av varför det i så fall förhåller sig på detta sätt. Påverkar det faktum att en friskola, till skillnad från en kommunal, behöver nytt tillstånd för att t.ex. öppna en filial till en befintlig friskola? Utredningen noterar, utan att dra några slutsatser, att grundbeloppets utformning ger friskolorna motsatta incitament i förhållande till det önskvärda. Då beloppet beräknas utifrån kommunens genomsnittskostnad minskar ersättningen per elev om antalet elever i de kommunala skolorna ökar och ökar om antalet elever i den kommunala skolan minskar. Fri- skolorna får mindre betalt per elev i ett läge när det är önskvärt att de tog emot fler elever och tvärt om. Frånvaron av orsaksanalys gör att utredningen inte heller analyserat några möjliga åtgärder för att öka friskolornas flexibilitet när elevunderlaget varierar.

Utredningens beräkning av de extra kostnader som kommunerna har på grund av variationer i elevunderlaget kan kritiseras. Så vitt framgår, bygger de simuleringar som utredningen presenterar enbart på antaganden om hur anpassningsbara olika kostnader är. Ingen självständig analys har genomförts, varken av hur stora kostnaderna för överkapacitet är i kommunerna, eller av i viken grad kostnader kan anpassas. De två scenarion som presenteras är därmed i själva verket gissningar. Slutsatsen om i vilken grad kommuner kan anpassa sina kostnader är alltså otillräckligt underbyggda. Inte heller analyseras vilka faktorer som påverkar i vilken utsträckning kommunerna kan påverka sina kostnader.

Huvudmän, fristående som kommunala, har ansvar för skolplikten och elevens rätt till utbildning. Ansvaret är lika stort för att se till att få elever som inte deltar i skolundervisningen tillbaka i skolan. Friskolan kan inte ”lämna tillbaka” elever till kommunen. Utredningen vill ge en kommun möjlighet att göra avdrag från grundbeloppet för att täcka en påstådd extra kostnad för kommunen. Det är inte förenligt med utredningens uppdrag att öka likvärdigheten då förslaget innebär att de elever som väljer en fristående skola får en lägre skolpeng än de som väljer en kommunal.

Utredningen konstaterar att ersättningen per elev är lägre till friskolor än till kommunala skolor. Efter att en justering gjorts för strukturella skillnader, menar utredningen att skillnaden försvinner, och att ersättningen snarast är mer generös till friskolor. Det finns anledning att ställa sig frågande till denna analys. För att komma fram till slutsatsen har utredningen justerat de faktiska kostnaderna i flera steg. Tyvärr medger inte mitt utrymme här en detaljering beskrivning av hur. Efter justeringar, som bygger på antaganden, av de kommunala skolornas kostnader drar utredningen slutsatsen att ersättningen till friskolor är mer generös än till kommunala skolor.

Utredningen har inte gjort någon självständig analys av om justeringarna faktiskt svarar mot verkliga kostnadsskillnader. Inte heller har någon känslighetsanalys genomförts, vilket gör att det inte går att avgöra vilken faktor som leder till utredningens slutsats. Är det skillnaden i andelen nyanlända elever eller någon annan faktor som förklarar skillnaderna? Utredningen konstaterar t.ex. att andelen elever med utländsk bakgrund är högre i friskolor än i kommunala skolor, men ingen hänsyn tas till detta i kostnadsjämförelserna, utan endast till andelen nyanlända elever.

Utredningens analys vilar tungt mot de parametrar i systemet för kommunalekonomisk utjämning som syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner. Parametrarna är bärande för analysen av i vilken utsträckning finansieringen av skolan är kompensatorisk. Den kostnadsfunktion som används i kostnadsutjämningssystemet togs fram utifrån ett utredningsarbete i mitten av 1990-talet. Sedan dess har den aldrig har gåtts igenom från grunden, endast räknats upp med prisutvecklingen. Det är därmed oklart vilka slutsatser som kan dras utifrån dessa beräkningar. Ett bärande argument bakom utredningens slutsatser är att variationer i elevantalet påverkar genomsnittskostnaden per elev i betydande utsträckning, eftersom många kostnader kan vara svåra att anpassa. Utredningen menar att variationerna i elevantal mellan åren är större i kommunala än i fristående skolor. Därmed kan val av år för kostnadsjämförelser ha stor betydelse.

Utredningen lyfter fram 2015 som ett elevunderlagsmässigt normalår. Även om det förhåller sig så är det märkligt att framhålla 2015 som ett normalår, mot bakgrund av den stora tillströmningen av asylsökande under detta år och den kraftiga påfrestning som det innebar att på kort tid ta emot stora grupper nyanlända barn i skolåldern. Åtminstone borde ett resonemang föras om hur detta påverkar kostnadsjämförelserna. En självständig analys av kostnadsskillnader och dess orsaker borde ha genomförts. Utredningen drar långtgående slutsatser och lägger förslag som kan få drastiska konsekvenser. Det är djärvt att göra det på ett så skakigt statistiskt underlag.

Ett statligt sektorsbidrag föreslås för tre-årsperioder. Det ger planeringsmöjlighet samtidigt som kravet på årlig redovisning av handlingsplaner innebär ökad styrning samt administration för såväl huvudmän som den regionala skolmyndigheten. Det finns risk för att sektorsbidraget skapar en otydlighet när det gäller vem som har det yttersta ansvaret för skolan. För att undvika dubbelräkning av kompensationen måste rimligen de parametrar som tas in i sektorsbidraget tas bort från kostnadsutjämningssystemet, eller tvärtom, då det kommunala kostnadsutjämningssystemet gör en utjämning av skolkostnader baserat på bland annat socioekonomiska parametrar.

/