Yttrande över promemorian Förslag om utbildningsgaranti i gymnasieskolan

Förbundet har stor förståelse för att de elever som drabbas av en plötslig skolnedläggning måste få möjlighet gå klart sin utbildning. Men förslagen medför stora förändringar för de fristående gymnasieskolorna avseende finansieringen av utbildningsgarantin, där ett betydande avsteg från likabehandlingsprincipen görs genom att kommunen får rätt att göra ett avdrag på elevpengen. Förbundet anser inte att nyttan av förslagen står i proportion till de negativa följder förslagen medför, och med anledning av detta avstyrks förslagen i promemorian.

Friskolornas riksförbund (nedan kallat förbundet) har getts möjlighet att lämna ynpunkter på ovan rubricerade promemoria och vill framföra följande.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis avstyrker Friskolornas riksförbund förslagen i promemorian om en utbildningsgaranti, i sin helhet. Grunderna för detta är:

  • Den nytta förslagen i promemorian kan medföra står inte i proportion till de negativa konsekvenser förslagen medför för de fristående skolorna, och framförallt för de elever som väljer en fristående skola.
  • Förbundet anser att ny reglering i skollagen inte behövs, då det redan idag framgår att kommunerna har ett övergripande ansvar för att erbjuda sina ungdomar gymnasieutbildning av god kvalitet.
  • Skrivningarna i promemorian har ett anslag som innebär att det endast är kommuner som tar över elever från friskolenedläggningar. En stor andel av eleverna kan dock komma att välja att slutföra sin utbildning hos en annan fristående skola.
  • Det har inte kunnat påvisas att det uppstår några konkreta kostnader för kommunen i de fall en fristående gymnasieskola tvingats lägga ned.
  • Att göra ett avdrag på elevpengen för alla fristående gymnasieskolor, oavsett att den absoluta majoriteten aldrig kommer att drabbas av konkurs, är en form av kollektiv bestraffning. De resurser som därmed sparas in kommer alla kommuner som har fristående gymnasieskolor till godo, utan att riktas dit där eventuella kostnader skulle kunna uppstå.
  • Ett avdrag på elevpengen som föreslås ske för att finansiera en utbildningsgaranti innebär ett system där elever som väljer fristående skolor får mindre resurser till sin utbildning än elever som väljer en kommunal skola. Därmed sätts de grundläggande principerna i skollagen om likvärdig utbildning och likabehandling ur spel.

Bakgrund

I promemorian ges förslag kring att en utbildningsgaranti ska införas för elever i fristående gymnasieskolor, så att eleverna ska kunna fullfölja sin valda utbildning, även om den fristående skolan av någon anledning läggs ned. I det fallet ska elevernas hemkommun ombesörja att eleven får möjlighet att slutföra sin utbildning, antingen genom att själv anordna utbildningen eller i samverkan med andra kommuner. Det föreslås vidare att en sådan utbildningsgaranti ska finansieras genom att elevernas hemkommuner får rätt att göra ett generellt avdrag på elevpengen för alla fristående elever i alla fristående gymnasieskolor. Avdraget ska utgöra 0,15 procent av grundbeloppet för elever i högskoleförberedande program och det dubbla, 0,3 procent för elever på yrkesprogram. För elever i gymnasiesärskola gäller också ett avdrag om 0,3 procent på grundbeloppet.

Förbundets synpunkter

Förbundet har stor förståelse för att de elever som drabbas av en plötslig skolnedläggning måste få möjlighet gå klart sin utbildning. Som utredningen konstaterar under punkt 2.2 i promemorian är det ”relativt sällsynt att en fristående skola läggs ned under sådana former att det innebär att eleverna inte får möjlighet att fullfölja den utbildning som de har tagits in på”. Det är självfallet alltid olyckligt om en skola läggs ned, men i de fåtal fall där detta skett, har skolhuvudmännen oftast arbetat under längre tid med att säkra elevernas utbildning i annan verksamhet, t.ex. så var det fallet vid JB Education AB:s nedläggning. Genom gymnasiereformen 2011 renodlades de olika utbildningsvägarna till ett antal nationella program. Det innebär att det idag är enklare än tidigare att erbjuda eleverna samma eller liknande utbildning.  I promemorian föreslås att kommunen ska garantera att eleverna får slutföra sin utbildning på den utbildning de valt, men där lämnas också en så kallad brasklapp; detta ska bara ske om det inte innebär synnerliga ekonomiska eller organisatoriska svårigheter. Om så är fallet garanteras eleven bara en utbildning som så långt möjligt motsvarar den eleven gått på. Förbundet har därmed svårt att se att den utbildningsgaranti som föreslås går utöver det ansvar som kommunerna redan i dag har för gymnasieverksamheten. Redan idag finns också möjligheter för kommunerna att samverka och i stället för att själv anordna en viss utbildning kan kommunen erbjuda eleverna den genom samverkansavtal.

Förslagen medför däremot stora förändringar för de fristående gymnasieskolorna avseende finansieringen av utbildningsgarantin, där ett betydande avsteg från likabehandlingsprincipen görs genom att kommunen får rätt att göra ett avdrag på elevpengen.

Vi kan därför inte se att förslagen i promemorian tillför några stora positiva förändringar, medan däremot konsekvenserna blir omfattande.

Förbundet anser inte att nyttan av förslagen står i proportion till de negativa följder förslagen medför, och med anledning av detta avstyrks förslagen i promemorian i dess helhet.

Friskolornas riksförbund väljer nedan att kommentera de delar i förslagen som främst rör de fristående skolhuvudmännen och utelämnar de delar som rör kommunernas samverkan m m.

Ny reglering bedöms vara obehövlig

Redan idag finns bestämmelser i skollagen om en elevs rätt att fullfölja sin utbildning. Den omfattar elever såväl i kommunala som fristående skolor, 16 kap. 37 § skollagen. Men därutöver finns också en tydlig reglering som anger varje kommuns skyldighet att anordna gymnasieutbildning av god kvalitet för de ungdomar som bor i kommunen, 15 kap. 30 § skollagen.  Det innebär att kommunens skyldighet att anordna utbildning redan är fastslagen, varför förbundet bedömer att någon ny reglering inte behövs. 

Anordnande av plats för elever att slutföra utbildningen

Förslagen i promemorian baseras på att det enbart är kommunala skolhuvudmän som ser till att eleverna får slutföra sin utbildning. Med det skolval som finns, väljer dock en stor andel av eleverna på gymnasiet en fristående skola, mer än 25 procent idag. Det är därför lika troligt att det är en fristående skolhuvudman som ger eleven möjligheten att fullfölja sin utbildning. Det har varit tydligt i det fåtal konkurser som skett på skolsidan, där eleverna snabbt fått nya platser i annan fristående skola, såsom t.ex. när Walthers gymnasium i Karlstad lades ned. Även när JB Education AB lades ned togs ett stort antal elever över i fristående skolor. Flera av dessa har rapporterat att det inte uppstått några merkostnader för övertagandet av eleverna; kostnaderna har rymts inom elevpengen.

Kostnader för att låta eleven slutföra utbildningen

Det anges i promemorian följande. ”Förslaget att hemkommunens åtagande utökas till följd av den förstärkta utbildningsgarantin medför ökade kostnader för kommunen. Storleken på dessa kostnader kan dock variera i mycket hög grad från kommun till kommun och från år till år. Den främsta anledningen till detta är naturligtvis att det är svårt att förutse i vilken utsträckning det över huvud taget kommer att uppkomma situationer där hemkommunernas ansvar aktualiseras. … Generellt sett är dock såväl konkurser som nedläggningar som sker av andra skäl ovanliga.”

Förbundet vill återigen här tillägga att eleverna mycket väl också kan söka sig till andra fristående skolor, vilket ytterligare är ett skäl till att det är osäkert om det alls uppstår några kostnader för kommunen för att eleverna ska kunna slutföra utbildningen.

Konkurser i fristående skolor är, som arbetsgruppen också konstaterat i promemorian, förhållandevis ovanliga om man jämför med andra branscher. Flera av de åtgärder som vidtagits på senare tid, t.ex. ökad tillsyn av de fristående skolornas ekonomiska förhållanden liksom den etableringskontroll som Skolinspektionen vidtar inför start av fristående skola, bidrar till att antalet nedläggningar minskar ytterligare.

Skolinspektionen har idag ingen ny statistik som visar antalet konkurser i fristående skolor. Däremot finns uppgifter från Skolinspektionen gällande åren 2007-2011 och trots att siffrorna är äldre kan de ändå vara relevanta, eftersom det är de enda samlade uppgifterna som vi kunnat få del av. Där framkommer följande:

Under dessa fem år har totalt 13 fristående gymnasieskolor med totalt 917 elever gått i konkurs. Antalet kommuner i landet som eventuellt fått hantera elever från konkursdrabbade fristående gymnasieskolor under denna tidsperiod är totalt 11 av 290 kommuner.  Av de 11 är tre Uppsala kommun, Gymnasieförbundet i Göteborgsregionen, och Gymnasieförbundet i Skåne. Gymnasieförbunden omfattar ett stort antal kommuner och kan därför inte ha haft svårigheter att erbjuda plats i annan kommunal utbildning om så skulle önskas av eleverna. Den absoluta merparten av eleverna; 797 av det totala antalet 917 gymnasieelever kommer från dessa tre områden. Det är därmed svårt att se att några merkostnader skulle ha kunnat uppstå för att låta eleverna slutföra sin utbildning under dessa år. Här är det också viktigt att återigen påpeka att eleverna kunnat välja fristående alternativ – det har inte enbart varit ett kommunalt ansvar att ta hand om eleverna.

När det gäller kostnader för elever som slutför sin utbildning i de kommunala verksamheterna kan konstateras att med eleven följer också elevpengen. Elevpengen ska vara neutral och baseras på de kostnader som kommunen har för motsvarande kommunal verksamhet. Alternativt ska riksprislistan användas för att beräkna elevpengen till den fristående skolan. Men elevpengen följer alltså eleven och därmed går pengen tillbaka till kommunen om eleven väljer en kommunal skola. Däremot kan man konstatera att om fler elever går i av kommunen anordnad utbildning, sjunker i stället kostnaderna för kommunen genom att de delas på fler elever.  Det är därför också i detta avseende svårt att se att några merkostnader skulle kunna uppstå för det fall elever går till kommunal verksamhet vid en fristående skolas nedläggning.

År 2010 började nya elevpengsregler tillämpas. Före dess hade kommunerna möjlighet att göra ett så kallat skolpliktsavdrag på elevpengen. Avdraget var tänkt att användas just för att kommunen hade ett särskilt åtagande för skolpliktsbevakningen, men avdraget användes även på ersättning för barn och elever i både förskola och gymnasieskola. 2006 gjorde Skolverket en undersökning i samarbete med Friskolornas riksförbund och SKL – Sveriges kommuner och landsting. Resultaten presenterades i Rapport 281, Prövning och bidrag för fristående skolor. Där konstaterades att åtagandet att bevaka skolplikten och därmed ha beredskap för att ta emot alla elever som behöver plats i grundskolan, inte kunde påvisas medföra några merkostnader på skolnivå, vilket i sin tur innebar att elevpengen inte heller påverkades. Samtidigt överklagades allt fler så kallade skolpliktsavdrag genom laglighetsprövning (den möjlighet som då fanns att överklaga elevpengen). Domstolarna gav i allt högre utsträckning bifall åt överklagandena, eftersom kommunerna inte kunde påvisa några uppkomna kostnader för sin skolpliktsbevakning. Med anledning av rapporten och utifrån sin egen utredning föreslog därför Fredrik Forssman, regeringens särskilt utsedde utredare för de nya elevpengsreglerna, i betänkandet Bidrag på lika villkor SOU 2008:8, att skolpliktsavdraget skulle avskaffas. Så skedde också genom ändringar i skollagen 2009. Av tidigare utredningar framgår alltså att det är mycket svårt för kommunerna att påvisa att det alls uppstår några kostnader för att hålla någon form av beredskap för mottagande av elever, vare sig det handlar om grundskola eller gymnasieskola.

Förbundet instämmer därmed i det konstaterande som framgår av promemorian: det är mycket svårt att förutse i vilken utsträckning det över huvud taget kommer att uppkomma situationer där hemkommunernas ansvar aktualiseras. Kostnaderna för ett åtagande enligt förslaget har dels inte kunnat beräknas, dels går det inte att säga var kostnaderna skulle uppstå, eller ens om det alls uppkommer några kostnader. Det absolut största antalet kommuner kommer inte att behöva hantera någon friskolenedläggning. Förbundet bedömer därför att det är fel att kompensera kommunerna för kostnader som inte kunnat påvisas.

”Kollektiv bestraffning” riktas inte heller dit resurserna kan behövas

Som tidigare påvisats är det ytterst få fristående skolor som tvingas lägga ned sin verksamhet med kort varsel. Trots det innebär promemorians förslag att alla fristående skolor ska avkrävas en del av sin elevpeng för att finansiera kostnader som inte kan påvisas. Det innebär en så kallad kollektiv bestraffning som drabbar alla fristående skolor lika, även välskötta skolor med utbildning av god kvalitet och med långa elevköer. Avdragen i form av resurser kommer också den absoluta majoriteten av kommunerna tillgodo, dvs. de som aldrig kommer att behöva ha några kostnader för att ta emot elever från fristående skolor. Det är orimligt med ett sådant system, där alla ska finansiera den minimala del av de fristående skolorna som drabbas av en konkurs. Lika orimligt är det att resurserna ska komma kommuner till godo som aldrig kommer att ha några sådana kostnader.

Om det, vilket är osäkert enligt vad vi tidigare framfört, skulle uppstå kostnader för en kommun att hantera ett åtagande enligt förslagen, bör resurser i stället riktas mot den kommun som drabbas och mot påvisande av vilka kostnader som uppstått.

Lika villkor

Avslutningsvis, men ändå som en av de allra viktigaste punkterna, vill förbundet hålla fram elevperspektivet. Skollagen bygger på principen att elever, alldeles oavsett huvudman, har rätt till en likvärdig utbildning. Där finns också principen om likabehandling, som anger att en elev ska ha samma tillgång till resurser oavsett vilken huvudman eleven väljer att gå i skola hos. Förslagen i promemorian innebär att dessa principer sätts ur spel, där elever kollektivt får en lägre peng, alltså mindre resurser till utbildning, av det enda skälet att de väljer att gå i en fristående gymnasieskola. Förbundet anser att det är direkt olämpligt och i strid med grundläggande principer att införa ett system som innebär att elever i fristående skolor missgynnas i förhållande till sina kamrater som väljer en kommunal skola.

 

Stockholm 2015-10-22

 

Ulla Hamilton, VD

Gudrun Rendling, Förbundsjurist