Friskolornas riksförbunds yttrande över departementsskrivelsen Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet (ds 2009:25), dnr U2009/4049/S

Friskolornas riksförbund (förbundet) har getts möjlighet att lämna synpunkter på ovan rubricerade departementsskrivelse och vill anföra följande.

Inledningsvis önskar vi kommentera arbetet med det nya skollagsförslaget. En ny skollag är en av de viktigaste frågorna som rör skolväsendet. Förbundet beklagar att ett så viktigt förslag ges så kort remisstid, särskilt mot bakgrund av att det heller inte förts någon dialog med berörda organisationer under skollagsberedningens arbete. Förbundet anser därför att skollagsförslaget getts en alltför kort remisstid för att vi mer ingående kunnat bedöma konsekvenserna av förslaget.

Sammanfattning

Förbundet anser i korthet:

  • Förbundet ställer sig bakom förslaget att regleringen i skollagen så långt det är möjligt ska vara gemensam oavsett huvudman för verksamheten.
  • Förslaget till ny skollag är i vissa delar för detaljreglerat och borde i högre utsträckning fokuseras på de mål som ska nås, inte vägen dit.
  • Dagens bestämmelser för verksamheter med konfessionell inriktning är tydliga och förbundet anser att de bör behållas. Förbundet anser att de förslag som avser konfessionell inriktning är otydliga och leder till svårigheter att tolka dessa.
  • Bestämmelsen om hänsyn till barnets bästa och respekt för barnets åsikt kan leda till otydligheter om innebörden av bestämmelsen i förhållande till de befogenheter personalen har för att upprätthålla trygghet och studiero i skolan.
  • Ansöknings- och tillståndsförfarandet för fristående skolor bör utredas ytterligare och arbetas om helt, utifrån ett modernt system med besluten om auktorisation och etablering av fristående skola helt skilda från varandra.
  • Grunderna för kommunens godkännande av fristående förskola och fritidshem bör förtydligas, liksom vad som ingår i kommunens tillsyn.
  • Det är bra med en tydlig reglering av rektors ansvar och befogenheter, samtidigt som förbundet kan se vissa problem i förhållandet mellan rektor och huvudman för skolan. Dessa kan i värsta fall äventyra en friskolas tillstånd och leda till arbetsrättsliga konflikter, varför hänsyn bör tas till detta i regleringen.
  • Förbundet avvisar förslaget att förskolan ska ledas av en förskolechef. Det finns inte skäl nog att reglera detta i skollag.
  • Behörighetsreglerna för lärare kräver undantagsbestämmelser av flera olika skäl. Det kan handla om undantag pga. behov av särskild spetskompetens i ett visst ämne, eller en särskild pedagogisk utbildning såsom Waldorf eller Montessori.
  • När det gäller elevhälsa är det inte nödvändigt att utpeka ytterligare yrkeskategorier utöver skolläkare och skolsköterska. Genom preciserade krav på utredning och adekvat stöd för elevens behov, måste det vara upp till professionen att göra bedömningen av vilken utformning stödet ska ges och av vem.
  • Förbundet anser inte att det är nödvändigt med behörighetskrav för studie- och yrkesvägledare.
  • Alla elever bör ha tillgång till biblioteksverksamhet, men förbundet anser att begreppet ”skolbibliotek” i skollagsförslaget, bör ändras till ”bibliotek”.
  • Det är viktigt att hänsyn tas i lagförslaget till de konsekvenser som bestämmelserna om särskilt stöd och kommunens beslut om tilläggsbelopp avseende skolpeng till de fristående skolorna kan få. Förbundet anser att det är av yttersta vikt att det går att överklaga ett pengbeslut genom förvaltningsbesvär, men ser också att det kan finnas risk för problem både för enskild elev och den fristående skolan under den tid prövningen pågår.
  • Det vore av stort värde om en nationell ”jämförelsebank” kan inrättas för att underlätta föräldrars och elevers val av skola.
  • Bestämmelserna om fristående förskola bör kompletteras med motivtext för att underlätta förståelsen av bestämmelserna. Bestämmelserna om tillsyn och insyn bör förtydligas. Grunderna för mottagande av barn i fristående förskola bör också förtydligas i lag.
  • Skollagen bör innehålla möjlighet till undantag från kravet på att använda timplanen.
  • Förbundet anser det viktigt att bestämmelserna om skolskjuts för elever i fristående skolor öppnas upp ytterligare och att hänsyn också tas till de kommunalrättsliga principerna om likabehandling.
  • Begreppen insyn, uppföljning och utvärdering bör definieras inom alla skolformer.
  • Möjligheterna till entreprenad i skolan bör utvidgas utöver de förslag som anges. Även grundskolor bör ges möjligheter att samverka kring undervisning i olika ämnen. Gymnasieskolan bör få göra det även i andra kurser än karaktärsämnena.
  • Det saknas en mer ingående diskussion om begreppet myndighetsutövning och beslut fattade i fristående skola i förhållande till förvaltningslagens bestämmelser samt förslagen om överklagande i förvaltningsdomstol. Förbundet anser att frågan bör utredas ytterligare. Tills vidare bör därför beslut av rektor eller huvudman för fristående skola överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.
  • Förbundet anser att förslaget om att fristående skolor ska överlämna elevers betygshandlingar till deras hemkommuner är bra.

1. Inledande bestämmelser

Förbundet ställer sig bakom förslaget att regleringen i skollagen så långt det är möjligt ska vara gemensam oavsett huvudman för verksamheten. Det stämmer väl överens med förbundets grundsyn att det ska råda lika villkor för såväl fristående skolor som kommunala. Vidare kommer det att bringa tydlighet kring vilka regler som gäller för fristående skolor, i stället för att svar på detta ska sökas i Skolinspektionens praxis.

Förbundet välkomnar alltså en gemensam reglering för alla huvudmän, men under förutsättning att regleringen följer vårt svenska skolsystems intentioner med målstyrning. Regleringen bör alltså slå fast målen men lämna detaljer och hur målen ska nås, därhän. Detta har också varit en ambition i skollagsberedningen, men förbundet anser inte att förslaget nått ända fram i detta avseende. I många fall har detaljeringsgraden ökat i förhållande till nuvarande skollag, t ex avseende elevhälsan, forum för elevinflytande m fl bestämmelser. I vissa fall kan detta vara befogat, t.ex. när ansvarsnivåer slagits fast, men förbundet önskar att förslaget hade haft en tydligare linje av målreglering än vad nu är fallet. T.ex. anges i förslaget en bestämd timplan, vilket flera skolhuvudmän önskat skulle tas bort, för att i stället fokusera på mål som ska uppnås.

Förbundet förutsätter också att en omfattande översyn sker av skolformsförordningarna, där ett antal bestämmelser bör kunna rensas bort.

1.5 Övergripande mål

Förbundet ställer sig bakom beredningens förslag i paragrafen om förskolans och skolans övergripande mål. Det är bra att barnens och elevernas rätt till att utveckla sin fulla potential kommer till uttryck i lagtext.

1.6 Förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning

Förbundet anser att skollagsförslagets utformning avseende förskolor och skolor med konfessionell inriktning är otydligt och ger utrymme för tveksamheter i tolkningen av vad som får och inte få ingå i verksamheten. Definitionerna av utbildning respektive undervisning ger inte tillräcklig ledning för att avgöra när konfessionella inslag är möjliga. Förbundet anser att dagens bestämmelser fungerar väl och väl uttrycker vad den konfessionella inriktningen får omfatta.

1.7 Lika tillgång till utbildning och likvärdig utbildning

Trots att skollagsförslaget tar upp frågan om likvärdighet vill förbundet ändå framföra att likvärdighet aldrig kan vara detsamma som likformig eller likadan. Det måste även fortsättningsvis finnas ett stort friutrymme för respektive skolhuvudman och skola att utforma utbildningen på ett sådant sätt att de nationella målen nås.

1.8 Definitioner

Förbundet ställer sig bakom beredningens förslag att benämna enskilt drivna förskolor fristående förskola och fritidshem, vilket ger enhetlighet åt de fristående verksamheterna.

Som ovan anförts anser förbundet att det finns en otydlighet i definitionerna av undervisning och utbildning, som kan få konsekvenser t.ex. vid bedömningen av verksamheter med konfessionell inriktning. Förbundet är också tveksamt till att benämna verksamheten i förskola som undervisning.

Förbundet vill också påpeka att definitionen av skolenhet skulle kunna få konsekvenser för tillståndsgivningen för fristående skolor, där det kan uppstå tveksamheter om vad som är skola respektive skolenhet.

1.9 Särskild hänsyn till barnets bästa

Förbundet ställer sig bakom lydelsen i 1 kap 8 § om att barnets bästa alltid ska vara utgångspunkten i all utbildning och motsvarande verksamhet. Det är också viktigt att efterhöra barnets åsikt i olika frågor. Förbundet vill dock framhålla att Barnkonventionen lägger stort fokus på barnets skyddsvärde och ställer höga krav på de vuxnas ansvar att skydda barnet. Det kan innebära att barnets åsikt och den vuxnes ansvar att skydda barnet kommer att stå i motsats till varandra. Det framgår också av ett flertal andra avsnitt i skollagsförslaget, där bestämmelser om trygghet och studiero ställer krav på att den vuxne tillrättavisar den unge och i vissa fall vidtar åtgärder i strid mot dennes vilja. Förbundet anser inte att den här problematiken uppmärksammas tillräckligt mycket i lagförslaget och befarar att det kan innebära att personal i skolan kommer att känna en osäkerhet om vilka befogenheter de trots allt har för att upprätthålla trygghet och studiero i skolan.

1.10 Läroplan

Idag följer i stort sett alla fristående skolor de nationella läroplanerna. Det blir därför ingen avgörande skillnad med att den nya paragrafen om läroplaner också omfattar de fristående skolorna, utom i ett avseende. De skolor som har en Waldorfprofil har en egen utarbetad läroplan, som Skolinspektionen granskat noggrant inför godkännande och tillstånd för Waldorfskolorna. Förbundet anser att det även fortsättningsvis ska vara möjligt för en skolhuvudman att använda en egen läroplan, så länge den godkänts av Skolinspektionen.

2. Huvudmän och ansvarsfördelning

2.1 Skolhuvudmän och ansvaret för utbildningen

Förbundet har i sig inget att invända mot skollagsberedningens förslag om huvudmännens ansvar, men kan inte se något hinder för att även enskilda anordnare skulle kunna driva specialskola. En fristående skola är redan idag riksrekryterande och kan ha inriktning som resursskola som vänder sig till en viss elevgrupp, t.ex. elever med ett visst funktionshinder.

2.2 Reglering av utbildning med enskild huvudman

Som ovan nämnts ställer sig förbundet bakom en gemensam reglering för alla huvudmän. Förbundet kan dock inte ansluta sig till beredningens åsikt att skollagsförslaget renodlat målstyrningen i regleringen. Skollagsberedningen framför att målet med en för alla gemensam reglering också ska nås genom att de offentliga huvudmännen får möjlighet att använda sig av det friutrymme som de fristående skolorna har. Förbundet vill påstå att friutrymmet i dagsläget är skarpt beskuret genom Skolinspektionens praxis, som alltför ofta haft skollag och skolformsförordningar som direkt utgångspunkt för bedömningen om den fristående skolan till art och nivå motsvarar utbildningen i det offentliga skolväsendet. Förbundet ställde stora förhoppningar till att ett nytt skollagsförslag med en gemensam reglering skulle öka friutrymmet både för fristående och kommunala skolor, men anser att detaljeringsnivån ändå är alldeles för hög, vilket inte gagnar någon huvudman.

Skollagsberedningen anför att det för att bevara ett utrymme för frihet och nytänkande också ska bli möjligt att i förordningen medge vissa undantag från vad som annars gäller enligt lagen. Förbundet anser att sådana möjligheter borde ges redan i förslaget till ny skollag eftersom det skulle följa skollagsberedningens förslag om en ökad målstyrning och minskad detaljnivå. detalj

Förbundet vill också i det här sammanhanget framhålla det engagemang som flertalet grundare av fristående skolor har för sin verksamhet. Detta engagemang från eldsjälar, och den mångfald det gett upphov, till är en stor tillgång för svenskt skolväsende. De fördelar som ändå funnits av att ha en minskad detaljreglering på friskolesidan, bör uppmärksammas och användas så att det kommer alla huvudmän till godo. De ofta utomordentliga skolresultat som friskolor uppnår följer inte av omfattande regelstyrning, utan av kraftfulla grundares idéer samt ett, om än beskuret, friutrymme att handla utan ett övermått av byråkrati.

2.2.2 Godkännande av huvudmän för fristående skolor

Förbundet har tagit del skollagsberedningens förslag till godkännande av huvudmän för fristående skolor och ser att förslaget inte innebär några stora förändringar mot vad som gäller i dagsläget. Nyligen har delar av ansöknings- och tillståndsförfarandet för fristående skolor behandlats i betänkandet Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet. Förbundet har yttrat sig över betänkandet. På samma sätt som i remissvaret på betänkandet, vill förbundet nu framföra sin uppfattning att ansöknings- och tillståndsförfarandet för fristående skolor behöver genomlysas i sin helhet.

Nuvarande system för att få möjligheter att starta en fristående skola bygger till stora delar på en situation som var aktuell i mitten av 90-talet och de bedömningar som gjordes vid den tiden. Kritik har – från olika håll – löpande riktats mot delar i regelverket. Kritiken har dels riktats mot tillämpning av regelverket, dels också mot själva utformningen. Redan detta är i sig tillräckligt för att en genomgripande översyn av dagens system bör göras vilket också Friskolornas riksförbund vid olika tillfällen framfört som sin uppfattning.

Friskolornas plats och roll i samhället har också utvecklats. Ett allt större antal elever får idag sin utbildning i en friskola och i allt större delar av landet är olika friskolor en naturlig del av de alternativ som finns för föräldrar och ungdomar. Andelen friskolehuvudmän som verkat under längre tid och byggt upp stabila verksamheter har naturligt nog ökat och i en del fall har man också framgångsrikt valt att starta flera skolor. I de stora förändringar inom skolväsendet som idag håller på att genomföras är friskolornas plats naturlig och uttalad. Inte som ett ”komplement” utan som en del av de alternativ som finns i ett fritt skolval.

Mot bakgrund av ovanstående har Friskolornas riksförbund funnit det angeläget att arbeta fram ett förslag till nytt ramverk passande för dagens verklighet. Vi kallar det ramverk eftersom ett genomförande enligt våra förslag självklart skulle innebära behov av ytterligare analys kring exakt utformning,

Förslagets utgångspunkter

Friskolornas riksförbund anser det mycket viktigt att alla friskolehuvudmän är seriösa, har den kompetens som krävs som ansvarig för skolverksamhet och också på ett tydligt sätt kan visa detta utåt. Detta kan uppnås genom ett separat auktorisationsförfarande utan direkt koppling till någon specifik etablering.

Friskolornas riksförbund anser att etableringsfrågan i första hand ska avgöras i konstruktivt samråd mellan friskolehuvudmannen och aktuell kommun. Det ligger i bådas intresse att en etablering totalt sett får en positiv konsekvens för tillgång på skolutbildning av hög kvalitet för kommunmedborgarna.

Friskolornas riksförbund vill ha en lösning som är framåtriktad och kan skapa förutsättningar för att påverka utvecklingen positivt.

Tillstånd som skolhuvudman

Förbundet anser att bedömningen av en sökandes kvalifikationer att fungera som skolhuvudman behöver bli tydligare. Vi föreslår att en sådan bedömning ska kunna leda till ett formellt godkännande i form av auktorisation eller motsvarande. Bedömning/beslut ska grunda sig på fastställda kriterier som är relevanta utifrån de krav på juridisk, ekonomisk, pedagogisk och annan kompetens man kan anse nödvändig på huvudmannanivå för att starta och driva en skola. Ett sådant godkännande (”auktorisation”) blir ett godkännande på nationell nivå och också en förutsättning för etablering. Auktorisationen bör kopplas till olika skolformer och när så är relevant årskurser och program.

Förbundets syfte med detta förslag är inte att det ska bli svårare att starta friskola. Tvärtom menar vi att en tydlighet i auktorisationskrav skulle underlätta genom att tydligt visa vilken kompetens som är nödvändig för att framgångsrikt starta och driva en friskola. Däremot skulle ett auktorisationskrav på ett annat sätt än idag garantera en kvalitetsnivå hos alla skolhuvudmän vilket vi menar skulle vara positivt inte bara för föräldrar och elever utan också för lägeskommuner, samhället i stort och branschen själv.

Mot bakgrund av övriga regelverk kring skolverksamhet anser förbundet det självklart att Skolinspektionen är den naturliga auktorisationsmyndigheten. Vi anser också att en sådan ordning ger bäst förutsättningar för hög kvalitet och trovärdighet i auktorisationsprocessen.

Handläggningstid för auktorisation bör kunna vara ganska kort, kanske maximalt tre månader och ansökan och beslut kan ske löpande under året.

Given auktorisation ska kunna återkallas om kraven inte längre uppfylls. Här finns en naturlig koppling till Skolinspektionens inspektionsverksamhet och de sanktionsmöjligheter som ges där. Ett annat skäl till indragen auktorisation kan vara att huvudmannen inte startat någon verksamhet inom viss tid, t.ex. inom två år

Etablering av friskola

För att kunna etablera (starta) en friskola krävs alltid att skolhuvudmannen är auktoriserad av Skolinspektionen.

Initiativet att starta en friskola ligger i första hand på den auktoriserade skolhuvudmannen grundad på dennes bedömning av de förutsättningar som finns. Beslut om etablering tas i samråd mellan den fristående huvudmannen och aktuell kommun. Inom ramen för kravet på samråd regleras ett krav på anmälan till kommunen ifråga med beslutsskyldighet från kommunen inom sex månader. För att säkerställa nationell uppföljning skickas efter positivt beslut underrättelse till Skolinspektionen.

Inom ramen för samrådet och de sex månaderna har kommunen möjlighet att självständigt göra de analyser och bedömningar man anser nödvändiga för att komma fram till vilka konsekvenser en etablering skulle få för kommunen. Gäller etableringen en gymnasieskola bör närliggande kommuner också ges möjlighet yttra sig.

I de fall skolhuvudman och lägeskommun inte kommer överens fattas ett negativt beslut i kommunen som friskolehuvudmannen kan få prövat av högre instans. Enligt förbundets uppfattning kan denna instans mycket väl vara Skolinspektionen, eller Konkurrensverket.

En prövning i högre instans ska bygga på en bedömning av om de motiv som kommunen angett för sitt negativa beslut är relevanta och tillräckliga.

Förbundet inser att sådana relevanta motiv som åberopas kan vara av olika karaktär men tror att det till övervägande del skulle komma att gälla konsekvenser som ryms inom dagens begrepp ”påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen”. Enligt förbundets uppfattning bör detta begrepp tydligt definieras som avhängigt följderna för hela skolväsendet i kommunen, med särskilt beaktande av elevers och föräldrars rätt till valfrihet i ett brett skolutbud med olika huvudmän. Friheten att välja skola, som numera är fundamental i det svenska skolväsendet, stärks genom att olika skolhuvudmän kan etablera sig och erbjuda alternativ.

För att rättssäkerhet för berörda vid ett sådant avgörande i högre instans ska garanteras anser förbundet att de kriterier som är relevanta för att avgöra graden av ”negativ följd för skolväsendet i kommunen” så långt som möjligt bör klargöras genom regler eller riktlinjer. Vår bedömning är att ett sådant klargörande också skulle underlätta processen redan i samrådet mellan kommun och friskolehuvudman.

Nästa steg i processen!

Förbundets önskan är att det snarast tillsätts en utredning för att lämna förslag om hur en ny lagstiftning bör utformas. Direktiv till utredningen bör utformas med utgångspunkt från de förslag som Friskolornas riksförbund nu redovisat. Förbundet är berett att genom ett aktivt och konstruktivt deltagande/samråd i en sådan utredning bidra till utredningsförslag som kan omsättas till ett modernt regelverk för skoletablering.

2.2.4 Förskolor och vissa fritidshem med enskild huvudman

Ett av de mest frekventa problem som förbundets medlemmar rapporterar till förbundet gäller tillstånd och godkännande för enskilt driven förskola, fristående förskola enligt skollagsförslaget. Problemen handlar om att kommuner runt om i Sverige fortfarande uppfattar att fristående förskolor drivs på entreprenad med kommunen som uppdragsgivare. Det innebär att kommunerna ofta ställer upp krav för godkännande och rätt till bidrag som är hänförliga till kommunens egen målverksamhet och inte har koppling till kraven för godkännande enligt skollagens bestämmelser. Det handlar bland annat om att personalfördelningen mellan förskollärare respektive barnskötare ska se ut på samma sätt som i kommunen, att kommunens pedagogiska prioriteringar ska följas av den fristående förskolan, att delar av barnomsorgspengen ”öronmärks” för vissa satsningar osv.

Den i skollagsförslaget föreslagna regleringen av kommunens tillståndsgivning för fristående förskolor och fritidshem underlättar inte ovanstående problem. Förbundet förstår att det i praktiken är lämpligast att kommunen beviljar godkännande och rätt till bidrag, bland annat med hänsyn tagen till antalet fristående förskolor. Det innebär dock också att en huvudman har ansvar för att lämna godkännande och rätt till bidrag till en annan konkurrerande huvudman. Detta i kombination med en emellanåt stor okunskap om vad respektive huvudman faktiskt har ansvar för, gör att förbundet anser att lagtexten bör formuleras så att de krav för godkännande som kommunen kan ställa på den fristående förskolan/fritidshemmet, liksom även vad kommunen ska utöva tillsyn över, förtydligas.

2.3 Ansvarsfördelning inom utbildningen

Förbundet ställer sig bakom förslaget att principerna för ansvarsfördelningen inom utbildningen gäller oavsett huvudman. Det är också bra att rektorn, särskilt mot bakgrund av att det tidigare inte funnits någon tydlig reglering för friskolerektorer, får sina skyldigheter och befogenheter förtydligade. Det blir en tydlig gränsdragning mellan rektors ansvar och huvudmannens. Men, som förbundet redan tidigare framfört i sitt remissvar på Skollagskommitténs förslag, kan ansvarsfördelningen leda till konflikter mellan en friskolehuvudman och den anställde rektorn, där en huvudman i förlängningen t o m skulle kunna riskera sitt tillstånd pga rektors handlande utan att kunna styra frågan, eller hamna i situationer med arbetsrättsliga konsekvenser.

Förbundet anser därför att om rikdagen anser att rektor ska ha en sådan självständig beslutsbefogenhet bör också ansvaret för konsekvenser av besluten ligga där. Det skulle innebära att eventuell kritik bör riktas gentemot rektorn, vilket medför att man inte kan göra en direkt koppling till konsekvenser för huvudmannen och den fristående skolans tillstånd. I detta avseende ska också framhållas att rektors beslut i flera avseenden kan överklagas, vilket också gör att det går att få en rättslig prövning av rektors beslut. Förbundet anser inte att rektors brister i dessa fall ska kunna få konsekvenser för huvudmannens tillstånd, när nu ett system konstrueras med rektors självständiga befogenheter. Huvudmannen får däremot hantera frågan rent arbetsrättsligt.

2.4 Ledningen av utbildningen

Förbundet avvisar förslaget om att förskolan ska ledas av en förskolechef. Så är ofta fallet i de fristående förskolorna, men förbundet anser att det är huvudmannen för verksamheten som ska avgöra hur ledningen av förskolan ska utföras och av vem. Utifrån skollagsförslaget har inte förskolechefen sådana uppgifter att det är viktigt att en särskilt utpekad befattning krävs för ledningen.

Vidare anser förbundet att det är bra med möjligheten för rektor att delegera arbetsuppgifter och att det förtydligas i lagstiftningen. Det möjliggör uppdrag för biträdande rektorer i större skolor. Samtidigt vill förbundet påpeka att det inte borde finnas hinder mot att det på större skolor finns fler än en rektor. Det är självklart så att det ska vara helt tydligt för eleverna vem som är rektor för dem och ansvarig för deras skolgång. Det går dock ändå att uppnå med en tydlig information och uppdelning av rektorsansvaret för olika årskurser. I det här sammanhanget bör också påpekas att Skolinspektionens praxis avseende skolor i det offentliga skolväsendet tillåter just en sådan konstruktion, så länge det är tydligt för varje enskild elev vem som är elevens rektor.

2.6 Ansvaret för undervisningen

Förbundet har tidigare yttrat sig över förslagen från Lärarutredningen – om behörighet och auktorisation och framfört att förbundet ställer sig bakom att lärare i första hand ska ha en pedagogisk examen och utbildning i de ämnen de främst ska undervisa i. Förbundet anser dock att det är av stor vikt att det finns undantagsregler, dels för att möjliggöra undervisning på mindre skolenheter, dels för de fall där en alldeles särskild kompetens är nödvändig för undervisningen.

Sådan kompetens kan t.ex. avse en utbildning i Waldorfpedagogik, där undantag från behörighetskraven bör göras. Där framför skollagsberedningen att sådana undantag bör kunna regleras genom att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om detta. Förbundet anser dock att sådana undantag bör regleras i lag, såsom fallet är i dag.

Vidare anser förbundet att sådana undantag från behörighetsreglerna också måste kunna göras när en viss speciell kompetens efterfrågas hos läraren, t.ex. på yrkesprogram på gymnasiet eller vid spetsutbildningar där en viss ämneskompetens krävs. Det kan också avse undervisning på en skola med språklig profil, där det är särskilt viktigt specifika ämneskunskaper i ett visst språk.

2.7 Elevhälsan

Förbundet tillstyrker att skolhälsovård istället benämns elevhälsa.

Däremot anser inte förbundet att ytterligare yrkeskategorier ska preciseras utöver skolläkare och skolsköterska. Genom att alla elevers rätt till stöd preciseras liksom att det ställs krav på utredning och adekvat stöd för elevens behov, måste det vara upp till professionen att göra bedömningen av vilken utformning stödet ska ges och av vem.

Förbundet anser också att det i detta sammanhang bör påpekas att är svårt att alltid kunna garantera kontakt med vissa yrkeskategorier, då det särskilt i glesbygd kan vara svårt att få tillgång till dessa. Förbundet anser att det bör finnas ett ansvar för staten att utbildningar dimensioneras och inriktas på sådana kompetensområden att tillräcklig kompetens finns tillgänglig.

2.8 Studie- och yrkesvägledning

Förbundet ställer sig bakom förslaget att alla elever i skolan ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning så att deras behov av vägledning och information inför val av studier och yrke tillgodoses. Förbundet anser dock att om huvudmannen väljer att inrätta särskilda tjänster för detta, är det inte nödvändigt att strikt följa vissa behörighetskrav. Det kan tvärtom få den negativa följden att skolor väljer att inte anställa särskilda studie- och yrkesvägledare för ändamålet, utan i stället försöker tillgodose elevernas behov av detta på annat sätt. Huvudmännen bör själva kunna avgöra vilken kompetens som bäst tillgodoser elevernas behov i detta avseende. Det skulle också öka elevernas möjligheter att få tillgång till särskilt anställd kompetens för studie- och yrkesvägledning.

2.11 Tillgång till skolbibliotek

Förbundet anser att beredningens förslag att alla skolor ska ha tillgång till skolbibliotek är otydligt utformat. Förbundet saknar en definition av ”skolbibliotek”. Ett krav på just ”skolbibliotek” skulle kunna vara kontraproduktivt i den meningen att alla skolor naturligtvis kan anordna ett skolbibliotek, men knappast alla skolor kan anordna ett sådant av god kvalitet och med en mångfald av titlar. Vad skiljer skolbiblioteket från vanlig biblioteksverksamhet? Förbundet anser därför att en lämpligare lydelse av bestämmelsen är att alla elever ska ha tillgång till bibliotek. Det kan antingen ske genom att en större skola särskilt anordnar bibliotek på skolan eller genom besök på kommunens bibliotek eller på annat sätt som huvudmannen finner lämpligt, så länge elevernas rätt till biblioteksverksamhet tillgodoses.

3. Barnens och elevernas utveckling mot målen

Som ovan anförts ställer sig förbundet bakom lydelsen av 3 kap 3 § som förutom elevers rätt till stöd även påtalar att elever som lätt når kunskapsmålen också ska ges ledning och stimulans för att nå längre i sin kunskapsutveckling.

3.2 och 3.3 Särskilt stöd och åtgärdsprogram

Förbundet har inga synpunkter utformningen av bestämmelserna om särskilt stöd eller åtgärdsprogram. Förbundet vill dock påpeka att en fristående skolas utformning av mer omfattande stödåtgärder står i direkt korrelation till att kommunen beviljar ett så kallat tilläggsbelopp till skolpengen och framförallt storleken av detta belopp. Om kommunen nekar att betala tilläggsbelopp för en elev med omfattande stödbehov, kan friskolan nödgas att inte erbjuda eleven utbildning på skolan. Men om kommunen visserligen beviljar ett tilläggsbelopp men med en uppenbart otillräcklig summa uppstår problem för både elev och skola. En fristående skola kommer att ha möjlighet att överklaga kommunens beslut om tilläggsbelopp genom förvaltningsbesvär men ska under tiden tillse att eleven får det stöd den behöver. Det kan innebära ett så tungt ansvar för en mindre fristående skola att den inte ekonomiskt klarar av situationen. Tidsaspekten på förvaltningsdomstolars handläggning kommer också till. Förbundet önskar därför en utformning av lagparagraferna så att hänsyn tas till detta.

3.4.3 Betyg och beslut om betyg

Förbundet ställer sig bakom beredningens förslag att fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning ska kunna undantas från betygsbestämmelserna.

I övrigt har förbundet inga synpunkter på de föreslagna bestämmelserna om betyg.

4. Kvalitet och inflytande

4.1 Kvalitetsarbete

Förbundet tycker det är bra att det inte längre ställs krav på att upprätta kvalitetsredovisning och ställer sig bakom förslaget om att skolorna måste ha ett systematiskt och dokumenterat kvalitetsarbete. Förbundet vill dock påpeka att förutom de nationella målen bör kvalitetsarbetet naturligtvis också omfatta skolornas egna uppställda mål.

Förbundet har i flera olika sammanhang, t.ex. vid referensgruppsmöten med de båda skolmyndigheterna, påtalat vikten av att det bör finnas en nationell ”bedömningsbank” utifrån vissa jämförbara kvalitetskriterier som underlättar föräldrars val av skola. Skolinspektionens bedömningar vid inspektioner utgör i dagsläget inte ett sådant enhetligt underlag som skulle kunna ligga till grund för en sådan ”jämförelsebank”. Flera kommuner har egna system för sådana jämförelser, t.ex. Nacka kommun, men förbundet anser att det vore av stort värde för föräldrar och elever att ett sådant system också finns på nationell nivå. Vidare bör ett sådant jämförelsesystem hanteras av någon av skolmyndigheterna för full trovärdighet och rättssäkerhet. Systemet skulle kunna bygga på kvalitetsparametrar som varje skola kan använda i sitt eget systematiska kvalitetsarbete. Förbundet skulle önska att förutsättningarna för ett sådant jämförelsesystem utreds på nationell nivå.

4.2 Inflytande

Förbundet anser inte att formerna för inflytandefrågor i skolan behöver regleras på det sätt som föreslås i förslaget om forum för samråd med elever och vissa vårdnadshavare liksom om planering och information. Detta är frågor på detaljnivå som inte rimmar med den målstyrning som ska gälla för verksamheten. Förbundet utgår från att alla skolor arbetar utifrån skollagens och läroplanens intentioner för elev- och föräldrainflytande, men anser att varje skola ska ha frihet att anordna detta på det sätt skolan finner lämpligast. Förbundet anser att det är viktigt med ett reellt inflytande för eleverna och det är inte säkert att det sker genom formella forum. Om syftet med samrådforumen är att lära eleverna hur beslut fattas i demokratiska former, finns flera sätt att uppnå detta. Förbundet anser alltså att formerna för elevers och föräldrars inflytande inte ska regleras i skollagen.

6. Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning

6.1 Rätten till utbildning

Skollagsberedningen anger att elever ska kunna tas emot i annan skolform på försök, t.ex. att en särskoleelev tas emot i grundskolan på försök under sex månader. Förbundet ställer sig bakom förslaget.

Det vore önskvärt att det i kommande förarbeten (om beslut fattas om förslaget) förtydligades att en fristående skola som tar emot en särskoleelev på försök, inte måste ha tillstånd för att bedriva särskola. Så är fallet med fristående skolor som velat ta emot integrerade elever idag – vilket i flera fall stoppat mottagande av särskoleelever som velat pröva på att gå i fristående skola.

6.2 Skolpliktens upphörande

Förbundet avvisar förslaget om att det är kommunen som ska pröva skolpliktens fullgörande i förtid respektive skolpliktens upphörande ett år senare. För en elev som haft sin skolgång i en fristående skola torde det vara mest lämpligt att det är huvudmannen för den undervisande skolan som kan göra sådana bedömningar och prövningar. I det fall en friskoleelev har behov av att skolplikten upphör ett år senare, kan kommunen fatta ett beslut som står i strid med den fristående skolans uppfattning utan att skolan kan göra något åt detta. Redan i dag finns kommuner som fattar generella beslut om att inte bevilja skolpeng för elever som går ett år extra i grundskola eller gymnasieskola, vilket leder till stora problem för framförallt eleven.

Förbundet anser alltså att det är respektive huvudman för utbildningen som ska pröva skolpliktens upphörande för eleven.

Rätt att slutföra utbildningen i två år när skolplikten upphört

Som ovan angetts har i vissa fall kommuner fattat generella beslut att inte bevilja skolpeng för elever som behöver gå om ett år eller på annat sätt vill slutföra sin utbildning. Förbundet anser, som ovan, att det är respektive huvudman som bör kunna pröva rätten att slutföra utbildningen.

7. Förskolan

Fristående förskola – avsnitt saknas

Förbundet anser att det är rimligt att fristående förskolor som drivs som föräldrakooperativ uttryckligen ska ha rätt att göra undantag från öppenhetskravet och kunna begränsa mottagandet till familjer som ingår i föreningen. Enligt förslaget kan kommunen medge undantag, förbundet anser att det ska framgå av lag att sådant undantag får göras från öppenhetskravet.

Förbundet avvisar bestämt förslaget att det är lägeskommunen som ska kunna avgöra på vilka grunder urvalet av sökande ska göras om det inte finns plats för alla sökande på den fristående förskolan. Detta leder till att det inte råder likvärdighet mellan kommunerna om vilka grunder som fristående förskolor får ta emot barn. Förbundet anser att det i stället i lagtext bör göras klart på vilka grunder en fristående förskola kan göra urvalet, t.ex. kötid, syskonförtur och närhetsprincip, på samma sätt som gäller för fristående skolor.

Förbundet anser att det föreligger otydlighet om vad som utgör oskäliga avgifter, dvs de avgifter som den fristående förskolan har rätt att ta ut. I dagsläget är en fristående förskola tvungen att anpassa sina högsta avgifter till den gällande maxtaxan, vilket fått konsekvenser för både fristående förskolor och fritidshem, där familjer haft barn både i kommunal och fristående verksamhet. Innebär bestämmelserna alltså att en fristående verksamhet kan välja att ta ut avgift överstigande maxtaxan, så länge det inte är en för föräldrarna oskäligt hög avgift? Förbundet önskar att detta förtydligas.

Det saknas över huvud taget kommentarer till den del av kapitlet om förskola som avser fristående förskola, vilket försvårar förståelsen av bestämmelserna. T.ex. saknas diskussion om huruvida barnens stöd i sitt modersmål leder till ett att kommunen ska betala ett tilläggsbelopp på samma sätt som det är tänkt för fristående skolor.

I skollagsförslaget anges i 7 kap 24 § att lägeskommunen har rätt till insyn i verksamheten vid en fristående förskola och att huvudmannen ska delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sin egen verksamhet. Förbundet anser att det råder en begreppsförvirring gällande ”tillsyn” och ”insyn” samt att det krävs definitioner av begreppet insyn i förhållande till tillsyn, både avseende förskole- och skolverksamheten.

I dagsläget har kommunerna tillsyn över den fristående förskoleverksamheten. Förbundet utgår från att så även är tänkt att vara i fortsättningen. Tillsyn måste vara ett skarpare instrument än insyn, där det är möjligt att vidta sanktioner när en enskild huvudman inte uppfyller kraven för tillståndet. Förbundet anser alltså att paragrafen bör förtydligas och att det bör anges vad tillsyn respektive insyn innebär.

I paragrafen anges också att den fristående förskolan ska delta i kommunens uppföljning och utvärdering av sin egen verksamhet. Även detta är en paragraf som bör förtydligas, eftersom samma lydelse för fristående skolor lett till problem. Alltför ofta utvärderar kommunen sin verksamhet efter egna, kommunala mål, som ibland rimmar illa med verksamheten i den fristående enheten. Om krav ska ställas på att en fristående förskola ska delta i kommunens uppföljning och utvärdering, bör det fastslås att sådan utvärdering endast kan avse de nationella målen som gäller för verksamheten.

8. Förskoleklassen

Förbundet har inga synpunkter på förslagen till bestämmelser, utom för vad som sägs i 21 § om förskoleklassen, dvs att lägeskommunen har rätt till insyn i verksamheten. Som ovan anförts vill förbundet med kraft trycka på behovet av definition av begreppet ”insyn” i förhållande till ”tillsyn”. Även för denna bestämmelse anser förbundet att det bör förtydligas att utvärdering och uppföljning avser nationella mål.

9. Grundskolan

9.3 Ämnen och timplan

Förbundet anser att det i lag bör regleras undantag från skyldigheten att följa timplanen. I en resultat- och målstyrd verksamhet bör inte antalet timmar per ämne vara styrande, i stället bör en flexibilitet vara möjlig som tillgodoser elevernas behov och möjligheter att nå målen i respektive ämne.

Förbundet anser att det bör uttryckas i lag att fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning får göra avvikelser från de nationella kursplanerna.

Betygssättning

I de allmänna bestämmelserna om betyg i kapitel 3, används ibland begreppet ” beslut om betyg” och ibland att ”betyget sätts”. I bestämmelserna om betygssättning i grundskolan i kapitel 9 används endast begreppet att sätta betyg. Finns någon skillnad mellan beslut om betyg och att betyg sätts? Bör det i så fall förtydligas? Förbundet har i övrigt inga synpunkter på bestämmelserna om betygssättning.

9.9 Fristående grundskola

Mottagande

När det gäller mottagandet i fristående grundskola vill förbundet återigen peka på de problem som kan uppstå vid mottagande, där kommunen väljer att antingen inte betala något tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, eller ett belopp som inte täcker stödinsatsen. För elever med omfattande stödbehov innebär detta en osäkerhet om vilken skola som kan ta emot eleven samt göra att kommunen kan begränsa elevens val av skola, framförallt en fristående skola, se vad som anförts ovan.

Skolskjuts

Förbundet välkomnar öppningen att även elever i fristående grundskola ges möjlighet till skolskjuts. Lydelsen av 9 kap 36 och 29 §§ kan dock leda till orättvisor mellan elever och olika skolor, samt långdragna tvister i domstol om vad som utgör organisatoriska eller ekonomiska konsekvenser för kommunen.

Idag gäller att om en kommun fattar beslut utöver bestämmelserna i skollagen om skolskjuts och erbjuder t.ex. busskort även till elever som valt en annan skola än de normalt hör till, så träder likställighetsprincipen in och även elever i fristående skolor har rätt till sådant busskort. Med den föreslagna lydelsen kan det i stället bli så att elever som väljer en viss skola (annan än den de normalt hör till) kan få skolskjuts, medan elever som väljer en annan inte får det. Den föreslagna bestämmelsen sätter alltså den kommunalrättsliga principen om likställighet ur spel.

Förbundets bestämda åsikt är därför att elever ska ha rätt till skolskjuts utifrån de riktlinjer kommunen har för skolskjuts, men oavsett vilken huvudman skolan har. Om en elev alltså väljer en fristående skola och den ligger nära hemmet, ska eleven därmed bli berättigad till skolskjuts om kommunens riktlinjer om avstånd o dyl medger det. Om kommunen därutöver väljer att ge t.ex. busskort till elever som väljer annan skola än den som ligger närmast eller de normalt hör till, ska likställighetsprincipen gälla och alla elever ha sådan rätt.

Insyn, uppföljning och utvärdering

Förbundet påpekar återigen att det måste finnas klara definitioner av vad som menas med insyn i förhållande till tillsyn, liksom att uppföljning och utvärdering endast kan avse nationella mål.

10. Grundsärskolan

Förbundet har inga synpunkter på förslagen till bestämmelser för grundsärskolan, utöver de som framförts ovan avseende grundskolan.

13. Fritidshemmet

Förbundet ställer sig bakom skollagsberedningens förslag till bestämmelser för fritidshemmet, men hänvisar till de påpekande som gjorts för motsvarande bestämmelser i de andra kapitlen om insyn och uppföljning.

15. Utbildning på program i gymnasieskolan

Förbundet har yttrat sig över förslagen i utredningen Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola och hänvisar till vad som framförts där.

21. Entreprenad och samverkan

Förbundet har yttrat sig över förslagen i betänkandet Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet när det gäller entreprenadfrågor. Förbundet framhöll där att det är väsentligt att möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad för fristående skolor ökar.

Först och främst önskar förbundet att 21 kap om entreprenad och samverkan blir tillämpligt även för fristående skolor.

Därutöver finns idag också en praxis hos Skolinspektionen som innebär att det godtagits att fristående skolor anlitat kommunala skolor för undervisning i några ämnen, främst de praktisk-estetiska ämnena och moderna språk/språkvalet. Förbundet anser att sådana möjligheter bör läggas fast i lag så att både fristående och kommunala skolor kan samutnyttja resurser och öka valmöjligheterna för eleverna. Vidare anser förbundet att även fristående gymnasieskolor ska ges motsvarande möjlighet att lägga ut undervisning på entreprenad, alltså inte bara i karaktärsämnen genom entreprenadlagen.

Vidare noterar förbundet att den uttryckliga möjlighet som finns i dagens bestämmelser om att anlita annan för att utföra modersmålsundervisning inte finns med i förslaget till ny skollag. Även om tanken är att regeringen ska bemyndigas att utfärda föreskrifter om modersmålsundervisningen, är det viktigt att denna del finns kvar och helst då i lag.

24. Tillsyn

Förbundet ställer sig bakom skolberedningens förslag till bestämmelserna om tillsyn. Men som ovan angivits vid flera ställen, bör också begreppet insyn definieras i förhållande till tillsyn. Förbundet får frekvent frågor från medlemmar om vad kommunens insynsrätt innebär rent juridiskt. Kommunerna begär t.ex. ofta ut omfattande ekonomiska underlag från de fristående skolorna. Det är sådana handlingar som normalt aldrig skulle lämnas ut till en konkurrerande verksamhet i något annat sammanhang. Ofta begärs också handlingar ut rörande enskilda elever, där tystnadsplikten hindrar friskolorna från att överlämna handlingarna.

Ibland råder också förvirring om vad som är kommunens insynsrätt respektive utgör uppföljning och utvärdering. Flera kommuner har ett avancerat inspektionsförfarande där kommunen kräver att få se dokument motsvarande de som begärs in inför Skolinspektionens besök. De kommunala inspektörerna gör intervjuer med föräldrar, barn/elever och personal och värderar verksamheten utifrån både nationella och kommunala mål.

26. Överklagande

Beslut av enskild huvudman samt beslut av en rektor

Förbundet anser att det är bra att en gemensam reglering för alla huvudmän tydliggör fristående skolors befogenheter och skyldigheter. Det stärker också rättssäkerheten för eleverna att det går att överklaga beslut. Förbundet ställer sig dock tveksamt till att beslut av en fristående skola om t.ex. avstängning ska prövas hos allmän förvaltningsdomstol.

I skollagsberedningens förslag anges att vissa hanteringsregler enligt förvaltningslagen ska flyttas över till skollagen, eftersom förvaltningslagen inte är tillämplig för fristående skolor. Förbundet ställer sig bakom detta förslag. Men förbundet saknar i det sammanhanget en diskussion om hur man ska betrakta beslut på fristående skolor som har karaktär av myndighetsutövning, men som de facto inte är det eftersom den fristående skolan är ett privaträttsligt subjekt. I vissa fall kan helt enkelt inte fristående huvudmän jämställas med kommunala, eftersom myndighetsbegreppet är så definitivt. Förbundet anser att de förvaltningsrättsliga aspekterna på myndighetsutövning och hur de fristående huvudmännens beslut kan anpassas in i en förvaltningsrättslig hantering behöver belysas ytterligare.

På samma sätt anser förbundet inte att beslut tagna i fristående skolor, vare sig det är av huvudmannen i egenskap av styrelse, eller av rektor för skolan, ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Förbundet anser att sådana beslut dock måste kunna överklagas. Därför bör sådana beslut i stället prövas av Skolväsendets överklagandenämnd.

28. Övriga bestämmelser

Överlämnande av betygshandlingar

Förbundet ställer sig helt bakom skollagsberedningens förslag att en fristående skola ska överlämna elevernas betygshandlingar till deras hemkommuner. Förslaget innebär ett administrativt merarbete för de fristående skolorna, men den hittillsvarande bristen på bevaranderegler har haft konsekvenser för elevernas rättsäkerhet. De föreslagna bestämmelserna kan därför bara vara av godo för både elever och de fristående huvudmännen, som därmed kan vara tillfreds med att betygshandlingarna förvaras på ett betryggande sätt genom kommunernas försorg.

Stockholm den 1 oktober 2009

Friskolornas riksförbund

Carl-Gustaf Stawström

Kanslichef

Gudrun Rendling

Förbundsjurist