Friskolornas riksförbunds yttrande över delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8)

Friskolornas Riksförbund har i egenskap av remissinstans bjudits in att komma med synpunkter på delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8).

Friskolornas Riksförbund (fortsättningsvis kallad förbundet) arbetar bland annat med att bistå medlemmarna med rådgivning och stöd i ekonomiska frågor. Enligt förbundets mening är det vanligt förekommande att tvister uppstår mellan kommun och enskilt bedriven barnomsorg och skola vad det gäller ersättningsnivåer. Tvisterna uppstår i många fall på grund av att berörda kommuner har svårt att på ett tydligt och pedagogiskt sätt redovisa för friskolorna hur ett bidrag har räknats fram. Tvisterna behandlas på olika nivåer. Förbundet anser att ett regelverk som förtydligar på vilka grunder en kommun ska ge ersättning till vissa enskilt bedrivna verksamheter är att välkomna. Förbundet ser även ett stort behov av ett regelverk som ställer krav på att kommunens redovisning av ersättningsnivåerna ska vara transparent.

Vårt övergripande omdöme av delbetänkandet är att det på ett rättvist sätt kommer att påverka förutsättningarna för fristående skolor att bedriva förskole-, grundskole- eller gymnasieskolverksamhet. Den viktigaste utgångspunkten i vårt bedömande av utredningens förslag är att det underlättar möjligheten för Sveriges friskolor i egenskap av utförare och leverantörer av förskole- och skolverksamhet att få lika förutsättningar som kommunala skolor och förskolor i Sverige. Vi ser fristående förskolor och skolor som en del av den service som samhället tillhandahåller Sveriges invånare och skattebetalare. Att lika villkor och att likabehandlingsprincipen ska råda mellan de olika servicealternativen, oavsett huvudmannaskap, borde därför vara en självklarhet.

Även om förbundet ställer sig positiv till delbetänkandet och då i synnerhet syftet med det finns det en rad detaljfrågor i betänkandet som kan påverka, och i vissa fall motverka, just syftet med detsamma. En detaljreglering är inte önskvärd om den inte vilar på principen lika villkor eller om den på något sätt kan inskränka handlingsfriheten för friskolorna. Förbundet ställer sig positiv till förslaget om att införa en möjlighet till förvaltningsbesvär. Förbundet ställer sig även positiv till förslaget kring att skolpengen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Däremot anser förbundet att utredningen inte är konsekvent vad det gäller vilka grunder som skolpengen ska beräknas utifrån. Grundprincipen bör enligt förbundet vara att det i samtliga fall ska vara kommunens budget som ligger till grund för beräkningen av de olika kostnadsslag vilka ingår i ersättningen till en friskola, dock undantaget momsersättningen. Vidare anser förbundet att det genom lagstiftning måste förtydligas att det är kommunens totala kostnader för förskole- och skolverksamheten som avses när man pratar om kommunens budget. Genom att vara konsekvent skapar man tydlighet och förutsägbarhet, vilket är några av syftena med lagförslaget.

Överklagande

Utredningens förslag s. 104

Friskolornas Riksförbund ställer sig positiv till förslaget som sådant. Däremot anser förbundet att det är en brist att förslaget inte inkluderar möjligheten att kunna överklaga förskolepengen i de fall kommunen anser att verksamheten innebär påtagliga negativa effekter för kommunens verksamhet. Detta ges ingen möjlighet i och med att utredningen väljer att definiera en kommuns nekande till bidrag som ett avslag och inte ett beslut. Detsamma gäller för de enheter som enbart bedriver fritidsverksamhet eller förskoleklassverksamhet. Här anser förbundet att utredarens snäva tolkning av vad som är ett beslut kostar de nyss berörda verksamheterna möjligheten att kunna överklaga. Skulle utredaren välja att se ett avslag som innebörden av ett beslut skulle även dessa berörda verksamheter ges möjligheten att kunna överklaga ett pengbeslut, något som förbundet anser måste ligga helt i linje med utredningens syfte med delbetänkandet.

Utredningens förslag s. 105

Förbundet instämmer i förslaget.

Utredningens förslag s. 106

Förbundet instämmer i förslaget.

Kommunernas bidrag

Utredningens förslag s. 109

Förbundet ställer sig bakom principen med förslaget. Förbundet ställer sig dessutom bakom på vilka grunder bidragen ska beräknas. Däremot är inte den detaljstyrning som utredningen föreslår nödvändig vare sig sett ur en förvaltningsdomstols perspektiv eller ur ett friskoleperspektiv. Naturligtvis kan man vinna mycket på att skapa en detaljrik lag kring vad som ska ingå i en skolpeng. Det underlättar både för förvaltningsdomstolar och för friskolor i deras bedömningar av beräkningarna av skolpeng. Men samtidigt finns det alltid en stor risk förenad med detaljreglering i lag, där risken består i att det som utelämnas i lag inte anses behövas beaktas i t.ex. beräkningen av en skolpeng. Här ser förbundet dessutom en risk i att detaljerna kan komma bli styrande för hur friskolorna ska använda resurserna. Risken ligger i det att man kan komma tolka lagtexten kring vad en skolpeng ska bestå av som ett riktmärke vad pengarna ska användas till. Förbundet anser att det måste det vara upp till varje enskild huvudman att själv förfoga och besluta över hur en viss resurs ska användas för att skapa optimal nytta i just sin verksamhet. Nyttan av att förvaltningsdomstolen har tillgång till en detaljrik lag måste enligt förbundet vägas mot ovanstående risker.

Skolans åtagande och elevens behov

Utredningens förslag s. 116

Trots att Skolverket i tidigare rapporter (t.ex. Dnr 2004:248) påpekat att skolans utbildningsstruktur måste vägas in vid bidragsberäkningen vill utredningen att begreppen skolans åtagande och elevens behov ska utmönstras ur skollagen vid bidragsberäkningen till fristående skolor. Man anser att skolans åtagande inte har en självständig betydelse. Utredningen påpekar också att rättspraxis pekar åt olika håll eftersom två kammarrätter har dömt på olika sätt i mål med denna innebörd. Förbundet har tidigare avvisat förslag om att ta bort ” skolans åtagande” med motiveringen att flera fristående skolor med resurskrävande och specialutformade program skulle drabbas om de inte fick ersättning för sitt större åtagande. Denna synpunkt står förbundet fortsättningsvis fast vid. Det torde vara mer rimligt att avvakta eventuella avgöranden på regeringsrättsnivå och således tolkning av gällande rätt innan slutlig ställning tas i denna fråga.

Vad gäller begreppet ”elevens behov” anser utredningen att det också kan utmönstras ur skollagen och ersättas med särskilda föreskrifter om att hänsyn ska tas till elever med omfattande behov av särskilt stöd. Förbundets uppfattning är att detta förslag i praktiken kan innebära att rättssäkerheten för vissa elevgrupper försvagas. Alla delar av elevers behov går inte att inordna under begreppet särskilt stöd, däribland möjligheten att få gå om ett skolår. Förbundet anser därför att begreppet ”elevens behov” ska kvarstå i skollagen.

Tillämpningen av riksprislistan

Utredningens förslag s. 121

Förbundet anser att riksprislistan ska tillämpas när kommunen självt inte står som huvudman eller anordnare av utbildningsprogrammet. Utredningen tydliggör att riksprislistan enbart ska tillämpas för utbildningar som inte kommunen självt erbjuder. Det innebär att en kommun genom samverkansavtal med andra kommuner kan slippa att betala enligt riksprislistan trots att man själv inte står som anordnare av utbildningen. Förbundet finner detta ställningstagande helt orimligt såväl ur konkurrenssynpunkt som utifrån principen om lika villkor. Ersättningen till de fristående skolorna skulle i detta fall grundas på ett avtalsförhållande som överenskommits mellan två kommunala parter där den tredje parten, den fristående skolan, riskerar att förlora.

Särskilt kostsamma inriktningar

Utredningens förslag s. 124

Förbundet anser att kostnader för specialutformade program som drivs av kommunen ska finnas med i beräkningsunderlaget när bidraget fastställs till fristående gymnasieskolor med specialutformade program. Det råder dock oklarhet om detta såsom förslaget är formulerat. Förbundet noterar samtidigt att när det gäller gymnasiesärskolan ska enligt utredningen kommunen göra ansträngningar för att göra jämförelser beträffande kommunens specialutformade program och individuella program med de utbildningar som den fristående skolan tillhandahåller. Här påpekar utredaren vikten av att resurserna ska fördelas enligt samma grund.

Grunderna för beräkning av bidrag

Utredningens förslag s. 129, första stycket

Förbundet ställer sig positiv till förslaget. Däremot ser förbundet vissa oklarheter i förslaget som måste förtydligas. För det första måste det framgå av lag att det ska åligga kommunen att justera för extra resurstillskott så snart de blivit kända. För det andra finns det oklarheter i utredningen hur reglerna kring en resursjustering som beror på ett kommunalt underskott ska utformas. Ett kommunalt underskott som består av underskott i de kommunala förskole,- grundskole- eller gymnasieskoleenheterna är att betrakta som extra resurser till just dessa enheter i de fall kommunen inte har resultatöverföring mellan åren. Eftersom bokslutsarbetet normalt håller på i januari-februari, och det är först då man kan konstatera ett underskott, kommer en extra resurstilldelning till friskolorna att hamna på fel verksamhetsår och resultatet blir således felaktigt. Förbundet saknar utredningens resonemang kring detta.

forts. utredningens förslag s. 129, andra och tredje stycket

Förbundet ställer sig positiv till förslaget.

Särskilt om individuella program och gymnasiesärskolan

Utredningens förslag s. 135

Förbundet anser att det individuella programmet inte ska ingå i riksprislistan. Om man ska kunna tillgodose varje enskild elevs behov måste en individuell bedömning göras, oavsett i vilken regi verksamheten anordnas. Det är således förbundets åsikt att i de fall en kommun inte anordnar ett individuellt program ska bidraget beräknas med utgångspunkt från elevens individuella behov.

Utredningens förslag s. 140

Förbundet ställer sig positiv till förslaget.

Bidragens beståndsdelar

Utredningens förslag s.146

Grundbeloppet

Förbundet ställer sig bakom syftet med förslaget i det att skolpengen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Däremot har vi synpunkter på delarna som utredningen föreslår att grundbeloppet ska bestå av. För det första är utredningen inte konsekvent vad det gäller vilka grunder som skolpengen ska beräknas utifrån. I utredningens fall hittar vi exempel där delar av skolpengen ska beräknas utifrån kommunens budgeterade kostnad, andra delar utifrån friskolans faktiska kostnad och vissa delar utifrån en i förväg bestämd schablon. Grundprincipen bör enligt förbundet vara att det i samtliga fall ska vara kommunens budgeterade kostnader som ligger till grund för beräkningen av de olika kostnadsslag vilka ingår i ersättningen till en friskola, dock undantaget momsersättningen. Genom att vara konsekvent skapar man också tydlighet och förutsägbarhet, vilket är några av syftena med lagförslaget.

För det andra så anger utredningen att man utgår ifrån Skolverkets rapport nr 281 vad det gäller kostnadsindelningen. Förbundet anser till skillnad mot utredningen att man inte alls bör gå in och detaljstyra på den nivå som utredningen ger förslag på. Förbundet är medvetet om att detaljregleringen i många fall skulle kunna lösa vissa tvister som förbundets medlemmar ofta hamnar i vad det gäller ersättningsfrågor. Samtidigt är detaljregleringen inte önskvärd om den inte vilar på principen lika villkor eller om den på något sätt kan inskränka handlingsfriheten för friskolorna.

Enligt förbundet borde det räcka med att det klart och tydligt framgår av lagtexten att det är kommunens totala budgeterade kostnader för skolverksamheten, där t.ex. pensionsskulder och semesterlöneskulder är inräknade oavsett på vilken nivå i kommunen de är budgeterade, som ska ligga till grund för resursfördelningen. Om detta krav kompletteras med kravet på att kommunens redovisning av ersättningsnivåerna ska vara tydliga och pedagogiska undviker man förhoppningsvis behovet av en detaljreglering. Den kostnadsslagsindelning som utredningen hänvisar till återfinns i Skolverkets rapport. Förbundet anser att denna kostnadsindelning kan fylla en viktig funktion men då som riktlinje eller checklista för kommunerna. Förbundet kan för övrigt notera att utredningen har utelämnat kostnadsslaget Övrigt som finns med i Skolverkets rapport (bilaga 1) och ställer sig frågande till varför utredningen inte kommenterat denna uteslutning.

Förbundet har nedan valt att kommentera vissa delar av förslaget kring kostnadsindelningen.

Administration eller overheadkostnader

Utredningen föreslår att kommunerna ska ersätta friskolorna för deras administrativa kostnader med ett schablonbelopp. Schablonen föreslås uppgå till tre procent. Förbundet ställer sig positiv till syftet med förslaget. Att skapa en regel som bidrar till att förenkla ett annars komplext, och ofta omtvistat, område välkomnas. Däremot anser förbundet att regeln, såsom den utformats, inte är förenlig med lika villkorsprincipen. Att i sammanhanget definiera lika villkor som enbart likabehandling anser förbundet är felaktigt. Genom att göra denna förenkling frångår man grundprincipen att det är kommunens budget som ska ligga till grund för resurstilldelningen. Vidare anser förbundet att det är vanskligt att i en lagtext ange en procentsats eftersom man inte vet hur denna procentandel står sig över tid. Dessutom är det anmärkningsvärt hur utredaren har kommit fram till procentsatsen. Det framgår av utredningen att tre av ett okänt antal tillfrågade kommuner (utredaren anger att de tillfrågade är färre än 20) har ett särskilt påslag för administrativa kostnader. I dessa tre kommuner ligger påslaget enligt utredaren mellan två och tre procent. Förbundet anser att om man överhuvudtaget ska ange en schablon ska den vara väl underbyggd och återspegla ett statistiskt säkerställt genomsnitt. Inte utifrån hur tre kommuner gör i Sverige. Förbundet känner till kommuner vars skolpeng till de fristående skolorna består av en tioprocentig kompensation eller mer för de administrativa kostnaderna. För dessa kommuner skulle förslaget om schablonen på tre procent innebära en stor besparing jämfört med hur de fördelar resurserna idag. För friskolorna i de berörda kommunerna skulle lagförslaget bli mycket ekonomiskt kännbart. Förbundet anser att det ska vara kommunens budget som ska ligga till grund för ersättning av samtliga kostnadsslag och att administrativa kostnader inte ska vara något undantag. Eftersom förbundet vet att det är just kring denna fråga som många av förbundets medlemmar hamnar i tvister med kommunerna anser förbundet att ett förtydligande behövs göras kring kommunens redovisningsskyldighet. Det bör framgå av lagen att kommunen ska kunna redovisa inte bara vilka kostnadsslag som ligger till grund för de administrativa kostnaderna utan även hur man har kommit fram till beräkningarna.

Moms

Förbundet ställer sig bakom förslaget om att använda ett schablonbelopp på sex procent vid momskompensation till friskolor. För att verkligen uppnå lika villkor i momsfrågan borde samtliga friskolor och enskilda förskolor ersättas med de faktiska momskostnaderna som de har i sina verksamheter men som de inte kan göra något avdrag för. Samtidigt är grundtanken att all resursfördelning ska utgå ifrån kommunens budget. Förbundet anser dock att man här kan släppa på den så annars viktiga linjen om utgångspunkt från kommunens budget om detta kan underlätta administrationen kring momshanteringen. Vad det gäller momskompensationens storlek anser förbundet att schablonen på sex procent är rimlig. Inom friskoleverksamheten är storleken på momskostnaderna olika över tid. Vissa perioder i en friskolas verksamhet är mer momsintensiva än andra. Vid ett uppstartsskede eller vid perioder av stora investeringar är momskostnaderna högre för att över tid plana ut. Storleken på schablonen har dessutom sin grund i hur det fungerar enligt svensk skattelagstiftning och idag då kommunerna kan återsöka momsen med sex procenten på det bidrag som betalas ut till friskolorna.

Lokalkostnad

Enligt förslaget ska fristående skolor få ersättning för sina faktiska lokalkostnader men med en skälighetsbedömning. Skälighetsbedömningen består i att kommunen ska kunna jämföra friskolans faktiska kostnad med kommunens genomsnittskostnad. Enligt förbundet är frågan om lokalkostnader komplex. Problemet består i att de olika huvudmannaskapen i regel är hänvisade till olika hyresmarknader, där de kommunala skolorna har en intern hyressättning som i regel är lägre och friskolorna ofta är hänvisade till den privata hyresmarknaden med hyror som i regel är högre. Så, även om en kommun fördelar resurser på lika villkor, agerar de olika huvudmännen på olika marknader med olika villkor.

Om man tittar på den delen i förslaget som handlar om faktisk kostnad anser förbundet att utredningen frångår grundprincipen om att det är kommunens budget som ska ligga till grund för friskolornas ersättningar. Förbundet anser att det är en utgångspunkt för att lika villkor ska råda. Utredningen anser dock att de uppfyller syftet att upprätthålla likabehandlingsprincipen genom att påstå att samtliga kommunala skolor i Sverige ersätts för sina faktiska lokalkostnader. Detta är dock inte sant. Det finns kommuner som betalar ut en specifik lokalpeng till både kommunala skolor och friskolor, och där systemet med lokalpengen ska syfta till att skapa ett incitament för skolorna att effektivisera sitt lokalutnyttjande. Dessutom kan förbundet konstatera att man riskerar att låsa pengarna till friskolan om man ersätter enligt modellen med faktisk kostnad. Om en friskola kan effektivisera sitt lokalutnyttjande bör dessa frigjorda resurser komma friskolan tillgodo. Friskolan måste få ha mandatet att kunna disponera den totala skolpengen på det enligt skolan mest effektiva sättet.

I syfte att upprätthålla en konsekvent linje anser förbundet att friskolor ska ersättas för sina lokalkostnader med utgångspunkt från kommunens budget och med utgångspunkt från lika villkor. För att detta inte ska missgynna de huvudmän som är hänvisade till den privata hyresmarknaden anser förbundet att kommunens hyror ska beräknas på marknadsmässiga grunder med utgångspunkt från den lokala hyresmarknaden.

I vissa fall krävs det att en friskola bygger egna lokaler för att man ska kunna starta en verksamhet. Här skulle det kunna slå oerhört hårt mot friskolan om ersättningen bygger på kommunens genomsnittliga lokalkostnad för befintligt lokalbestånd. På sikt kommer en sådan resursfördelning innebära en klar ekonomisk nackdel för friskolan vilket sin tur riskerar att hämma nyetableringen i områden som har trånga sektorer vad det gäller lokaler. Ingen friskola vågar riskera en nybyggnation om man inte kan se en ekonomisk bärighet i det. Förbundet anser därför att om en nybyggnation är aktuell ska lokaldelen i bidraget till friskolan sättas i förhållande till kostnaderna för nybyggnader i kommunal regi, allt för att uppnå lika villkor. Förbundet anser vidare att det kan anses rimligt att kommunen får gå in och göra någon form av skälighetsbedömning vid just dessa situationer.

Tilläggsbeloppet

Enligt skollagen har skolan i uppgift att anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till alla elevers behov och förutsättningar. De kostnader som en skola har för att utreda ett eventuellt stödbehov hos en elev och vidare upprätta ett åtgärdsprogram får därmed anses ligga inom ramen för det som utredningen kallar för grundbelopp. Enligt utredningen kan detta t.ex. betyda att ersättning för undervisning i särskild grupp ska rymmas i grundbeloppet. Om en elev har ett omfattande stödbehov ska detta tillgodoses genom att ett tilläggsbelopp betalas ut till skolan. Förbundet anser att tilldelningen av stödresurser ska vara oberoende av om eleven som behöver stöd går i en kommunal eller fristående skola och att det är den principen som ska gälla.

Skolpliktsavdrag

Förbundet hade hoppats på att utredningen skulle presentera ett förslag på ett uttryckligt förbud i lagtexten om skolpliktsavdrag. Med anledning av det instämmer förbundet helt i utredningens resonemang kring skolpliktsavdraget; det finns inget behov att särskilt beakta kommunens kostnader för att hålla beredskap för att ta emot barn och elever i grund- och gymnasieskola när bidrag till friskolorna beräknas. Denna beredskap bör betraktas som ett övergripande myndighetsansvar och ska särskiljas från kostnader för utbildningsverksamhet.

Tillämpning av bidragsregler i förskola, fritidshem och enskild förskoleklass

Utredningens förslag s.160

Förbundet ställer sig positiv till förslaget.

Kommunernas redovisnings och underlag för bidragsbesluten

Utredningens förslag s.161

Det framgår inte av utredningen hur kommunerna ska redovisa sina beräkningar utan detta kommer att beskrivas i särskilda föreskrifter. Eftersom förbundet inte har ett förslag att ta ställning till vill vi bara förtydliga att redovisningen av skolpengen måste vara tydlig, pedagogisk och transparent.

Stockholm 2008-05-09

Friskolornas riksförbund

Carl-Gustaf Stawström

Kanslichef

Susanne Johansson Hedström

Förbundsekonom