Friskolornas riksförbunds yttrande över betänkandet Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79)

Friskolornas riksförbund (förbundet) har getts möjlighet att lämna synpunkter på ovan rubricerade betänkande och vill anföra följande.

Övergripande ståndpunkt om öppenhet

Friskolornas riksförbund ser en mer öppen förskola och skola som viktig och central för att höja både kvalitet och resultat. Därför är det viktigt att det finns funktioner och möjligheter för att missförhållanden kan bli kända och åtgärdade. Ytterst handlar det om barns rätt till en god utbildning och att alla huvudmän och ansvariga i svensk skola ska ha det främst bland sina prioriteringar.

Vi är, som branschförbund för fristående förskolor och skolor, i grunden positiva till att det finns ett meddelarskydd för anställda i vår sektor. En arbetstagare ska kunna känna sig trygg att framföra sina synpunkter där den är anställd och mötas med respekt i strävan att åtgärda missförhållanden och kvalitetsbrister. Men samtidigt behövs det möjligheter att föra informationen vidare så att det kan leda till åtgärder om inte bristerna blir hanterade av huvudmannen.

Är det så att en huvudman, kommunal som fristående, åsidosätter sitt ansvar behöver informationen nå fram till de som ansvarar för tillsyn av skolan, men när så behövs även till föräldrar vars barn kan vara berörda. Målet ska alltid vara att missförhållandena åtgärdas så snart det går i ett öppet klimat.

Samtidigt finns det ett behov av att en fristående verksamhet kan skydda viktiga delar i sin planering eftersom de är starkt beroende av de kommuner där de verkar samt även har andra fristående huvudmän som konkurrenter. Därför behöver både lagar och praxis fungera så att det blir balans mellan både målet att skydda barns och elevers rätt till bra förskola och skola, men också verksamhetens behov.

Generellt ser vi att problemen är små idag när det gäller antalet allvarliga missförhållanden och att missförhållanden ofta blir kända direkt i verksamheterna i dialog med föräldrar och elever. Men i några fall sker det också genom anmälningar till Skolinspektionen eller kommuner vilket ger en rättsäker bedömning för alla parter.

Sammanfattning förbundets ståndpunkt om utredningens förslag

Förbundet har tidigare i samband med yttrande över förslag i betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) ställt sig positivt till en form av meddelarskydd för anställda i privat verksamhet, under förutsättning av att lagen om skydd för företagshemligheter (1990:409) fortsatt begränsar meddelarskyddet genom en tydlig avvägning. Men då det i betänkandet nu framgår att bestämmelserna om företagshemligheter i alla delar och meddelarskyddet är oförenliga, är förbundet tvunget att ompröva sin tidigare inställning. Vi är fortfarande positiva till att införa ett meddelarskydd och önskar att arbetet fortsätter för att hitta sätt att göra detta förenligt med nödvändiga undantag för särskilt känsliga företagsuppgifter.

Då nuvarande förslag inte har kunnat göra en rimlig och tydlig avvägning avstyrker därför Friskolornas riksförbund förslagen om stärkt meddelarskydd, såsom de framförs i betänkandet. En bättre avvägning mellan de fristående verksamheternas behov av att skydda vissa uppgifter och rätten för den anställde att lämna ut all information behövs och kräver en återremittering för ytterligare utredning.

De negativa konsekvenser som skulle uppstå för fristående skolor med anledning av ett genomförande av de nu konkretiserade förslagen överväger de fördelar som utredaren vill uppnå. Förbundet vill peka på att det redan idag, genom skollagens bestämmelser om insyn, tillsyn och kontroll av tillsynsmyndigheterna, finns långtgående möjligheter till allmän insyn och kvalitetshöjande åtgärder för det fall missförhållanden upptäcks. På så sätt hålls kedjan för kvalitetskontroll och tillsyn samman inom hela skolväsendet.

Syftet med meddelarskydd för att öka insynen i hur skattemedel används, tillgodoses genom annan lagstiftning, t.ex. uppgiftsskyldigheten för skolor till nationella databaser samt kommunens insynsrätt i fristående skolor. Dessutom ger redan idag praxis kring lagen om skydd för företagshemligheter möjlighet att lämna uppgifter till grundlagskyddade medier vid allvarliga missförhållanden. Den möjligheten ska givetvis finnas kvar och kan behöva göras mer känd genom information.

Inledning

Betänkandet behandlar meddelarskyddet inom hela den sektor som utgörs av offentligt finansierad verksamhet, men förbundet har valt att endast kommentera de delar som handlar om stärkt meddelarskydd på skolans område.

Förbundet har tidigare lämnat synpunkter på förslaget om ett stärkt meddelarskydd genom att svara på remissen av betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Förbundet ställde sig då positivt till en form av meddelarskydd för anställda, under förutsättning av att lagen om skydd för företagshemligheter (1990:409) även fortsättningsvis skulle begränsa vad som kunde lämnas ut av anställda. Skälet till förbundets ställningstagande var vikten av att säkra en god kvalitet på all verksamhet i de fristående skolorna. Då måste också information om brister och missförhållanden i verksamheten kunna lämnas ut av en anställd utan hot om repressalier från arbetsgivaren. Samtidigt finns en intresseavvägning där en fristående skolhuvudman är mer sårbar och där styrkeförhållandet mellan skolan och en kommun haltar. I kombination med att konkurrens även råder i förhållande till andra fristående huvudmän bedömde förbundet att det måste finnas ett skydd för bland annat affärshemligheter.

I betänkandet och förslagen i det, framgår att lagen om skydd för företagshemligheter och ett förstärkt meddelarskydd för privatanställda är oförenligt enligt utredarens mening. Därför avstyrker förbundet förslaget i sin nuvarande form även om vi fullt ut delar utredningens ambition om en ökad transparens för att undanröja missförhållanden.

Som framförts ovan anser förbundet att det är mycket viktigt att det finns möjligheter, både för anställda och andra berörda, att lämna information om missförhållanden utan risk för repressalier från arbetsgivaren/verksamhetsansvarige, för att säkra kvaliteten i verksamheten. Det måste dock ske på ett sådant sätt att det stödjer förbättringar av verksamheten och undanröjer de negativa konsekvenser som ett obegränsat meddelarskydd motsvarande det som anges i tryckfrihetsförordningen innebär.

Förbundet vill peka på syftet med offentlighetsprincipen, vilken meddelarskyddet är menat att stärka. Offentlighetsprincipen är tillkommen framför allt för att skydda medborgarna från korruption och maktmissbruk av dem som har en allmän ställning inom det offentliga. Att anställda i myndigheter och offentlig förvaltning har ett meddelarskydd för att sprida uppgifter till grundlagsskyddade medier kan därför anses logiskt. Maktmissbruk och korruption utifrån allmän ställning kan tydligt kopplas till offentlig verksamhet, däremot är det sällan det blir fråga om det inom privat verksamhet. Förbundet ifrågasätter därför behovet av ett meddelarskydd för privatanställda motsvarande det som regleras i tryckfrihetsförordningen.

Betänkandet anger ett antal skäl till varför ett stärkt meddelarskydd bör utsträckas till att avse även privat anställda i sådan verksamhet som finansieras genom statliga eller kommunala medel. Förbundet anser dock att dessa förslag medför så pass stora negativa följder för de enskilda verksamheterna, framför allt om lagen om företagshemligheter sätts ur spel. Samtidigt bedömer förbundet att förslagen inte heller ger den grund för förbättring av verksamheten och skydd för den enskilde eleven som bör vara skälet till ett stärkt meddelarskydd.

Allmänhetens insyn i den fristående verksamheten är redan reglerad på olika sätt. Förbundet anser därför att det inte finns tillräckligt stöd för att införa ett stärkt meddelarskydd för anställda i fristående skolor, såsom det föreslås i betänkandet.

Förbundet kommenterar nedan de olika skälen för ett förstärkt meddelarskydd som betänkandet visar på.

Anställdas rädsla inför eventuella repressalier från arbetsgivaren kan göra att missförhållanden inte anmäls, liksom osäkerheten om vad som omfattas av den yttrandefrihet som finns idag

Förbundet vill peka på att det redan idag finns möjligheter för anställda att anmäla missförhållanden utan att bryta mot den lojalitetsplikt en anställd normalt har gentemot arbetsgivaren. Det gäller brottslig verksamhet från arbetsgivarens sida, men även andra former av missförhållanden. Där finns en praxis från Arbetsdomstolen som redan idag ger ett gott skydd för den arbetstagare som vill anmäla missförhållanden till myndigheter eller andra. Dock bör först missförhållandena påtalas till ansvarig inom verksamheten. Även bestämmelser i Europakonventionens artikel 10 liksom med Europadomstolens praxis ger privatanställda ett skydd mot repressalier och en möjlighet till yttrandefrihet.

Förbundet kan dock se vikten av att möjligheter till yttrandefrihet och att påtala brister i verksamheten ökar, men att det kräver en bättre avvägning.

Bättre möjligheter för insyn i hur skattemedlen används

Förbundet kan konstatera att för de fristående fröskolornas och skolornas del finns idag redan en tydlig reglering som ger möjlighet till en sådan insyn. Skollagen ger rätt för kommunerna att utöva insyn i verksamheten. Eftersom insynsregeln inte varit helt tydlig med vad den omfattar, har en annan utredning presenterat ett betänkande om Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) med förslag om att förtydliga bestämmelsen om insyn. Betänkandet har en tydlig inriktning mot att stärka det allmännas insyn i privata välfärdsföretag. Förslagen har remissbehandlats. Förbundet tillstyrkte där bl.a. ett av förslagen, nämligen att information om skolornas verksamhet ska lämnas ut och sammanställas för att ge både elever som ska välja skola och allmänheten i övrigt så god information som möjligt för att kunna bedöma verksamheterna och kvaliteten på dessa. Det är värt att framhålla att om det ska finnas ett reellt värde i informationen måste en motsvarande redovisning ske på enhetsnivå även för kommunala skolor, vilket idag inte görs.

Förbundet konstaterar vidare att Skolinspektionen nyligen inrättat en enhet med specialistkompetens för att kunna granska fristående skolors ekonomiska förhållanden på ett bättre sätt. Kontroller kommer att ske vid godkännande, etableringskontroll och vid tillsyn. I det ingår att kontrollera skolornas ekonomiska stabilitet och att det inte uppstår oförklarliga avvikelser i vilka resurser respektive skola avsätter för de olika kostnadsposterna jämfört med ett riksgenomsnitt. Genom en sådan granskning kommer det allmänna tydligt att få insyn i hur skattemedlen används.

Ett förstärkt meddelarskydd med hänvisning till brukarnas rättigheter

Ett skäl till att förstärka meddelarskyddet för anställda anser utredaren är att den som brukar välfärdstjänsterna ofta är i en beroendeställning gentemot utföraren och därför kan ha svårt att föra fram synpunkter på brister i verksamheten. Förbundet konstaterar här att ”brukarna” i fristående skolor, dvs. elever och föräldrar, utifrån lagstiftningen har goda möjligheter att framföra synpunkter på missförhållanden i verksamheten. Varje skola ska ha tydliga rutiner för klagomålshantering och dessa rutiner ska alla föräldrar och elever informeras om vid varje terminsstart, liksom finnas tillgängliga på hemsida och annat sätt. Därtill anger skollagen inte bara att skolan ska ha sådana rutiner för klagomålshantering; skollagen reglerar vidare att sådana klagomål som kommit in till skolan ska hanteras och ålägger skolhuvudmannen att åtgärder ska vidtas. Om den som klagat inte anser att skolan vidtagit rätt åtgärder, kan anmälan i stället göras till Skolinspektionen.

Den nya skollagen som trädde i kraft 2011 har på flera olika sätt stärkt brukarens/elevens rätt. Ett flertal beslut som skolhuvudmannen eller rektorn kan fatta har gjorts överklagbara med rätt för eleven att få besluten prövade i högre instans.

Förbundet anser därför att bestämmelserna redan idag på ett flertal sätt tillgodoser brukarnas rättigheter.

Ett förstärkt meddelarskydd som konkurrensutjämnande effekt mellan privat och offentligt bedriven verksamhet

Förbundet kan konstatera att konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor knappast utjämnas av ett förstärkt meddelarskydd. Av förbundets medlemmar på grundskolesidan har t.ex. mer än hälften av skolorna färre än 60 elever. Ca 90 procent av förbundets medlemmar driver endast en skola. Det innebär att de fristående aktörerna till allra högsta del utgörs av små enskilda företag med förhållandevis få elever. Undantaget är vissa större koncerner som i viss mån kan sägas ha elevantal som jämställer dem med en kommun. Dessa företags skolor är dock utspridda över landet och har heller inte en sådan stark ställning att konkurrensen behöver utjämnas till kommunens fördel på det sätt utredaren menar.

Förbundet bedömer att fristående skolhuvudmän i detta läge är i ett tydligt underläge gentemot kommunen och att sårbarheten för det enskilda skolföretaget är av en helt annan dimension än för kommunen. En mindre skolhuvudman är helt beroende av att kvaliteten i verksamheten är omvittnad god. I en situation där uppgifter som inte är helt tillförlitliga lämnas till media eller där syftet varit att smutskasta verksamheten drabbar det självklart i betydligt högre utsträckning en liten skolverksamhet jämfört med en kommun. Om exempelvis en skola har 50 elever och tio av dessa lämnar skolan med hänvisning till ogrundade uppgifter i media kan det innebära svåra följder för skolan och de andra eleverna och även riskera en konkurs.

Konkurrensförhållandena är också påtagliga mellan skolhuvudmän över huvud taget. Det är därför förbundet påtalat vikten av att lagen om skydd för företagshemligheter inte helt urholkas av meddelarskyddet. Ett skolföretags planer om nyetablering, utökning, förändring av verksamheten osv kan leda till stora negativa konsekvenser om dessa kommer till allmän kännedom till kommuner eller andra fristående huvudmän i ett tidigt planeringsskede. Inte sällan agerar kommuner skyndsamt för att försvåra en etablering eller utökning av verksamheten om preliminära planer blir kända innan någon ansökan har lämnats in.

Exempel som allvarligt kan åsamka en fristående verksamhet skada utan att det bidrar till att undanröja missförhållanden kan vara:

  • Spridning av ett företags planerade sammangående med annan huvudman
  • Planer på expansion genom ansökan om godkännande för ytterligare enheter
  • Utökning av befintliga verksamheter
  • Upphandling av tjänster, såsom hyresavtal etc
  • Spridande av information om preliminära resultat före bokslut som kan ge missvisande bild av stabillitet eller marginaler
  • Att ha rätt att fritt anskaffa ytterligare uppgifter att lämna vidare som inte rör de missförhållanden den anställde i huvudsak vill undanröja.

Ett förstärkt meddelarskydd kan i detta avseende också få en helt oönskad och kontraproduktiv konsekvens, nämligen att informationen till de anställda från företagsledningen i stället minskar. Detta har bland annat Svenskt Näringsliv tidigare påpekat och också visat på hur anställda uppfattar behovet av ett sådant skydd.

Tillsynsmyndigheters roll kring missförhållanden

Förbundet anser att det är av största vikt att alla skolor håller en god kvalitet och arbetar för elevernas rätt till en bra utbildning. Om det uppstår missförhållanden på en skola, måste dessa skyndsamt rättas till. Fristående förskolor och skolor verkar i ett system där det genom författningar och tillsynsmyndighet ställs höga krav på en skolhuvudman redan för att bli godkänd. Inför skolstart måste varje skola även genomgå en så kallad etableringskontroll. Därutöver utövar Skolinspektionen både kontroll genom tillsyn vid så kallade anmälningsärenden, liksom genom regelbunden inspektion. Skolinspektionens uppdrag är att kontrollera att allmänhetens krav på utföraren, dvs. genom skollagstiftning och nationella mål, tillgodoses. Skyddsobjektet är eleven, det är alltså elevens rätt till en god utbildning som ska kontrolleras. Om missförhållanden upptäcks av Skolinspektionen finns ett antal instrument för att säkerställa att åtgärder vidtas av skolhuvudmannen för att rätta till problemen. Ett föreläggande kan kombineras med ett kännbart vite och vid mycket allvarliga brister kan en skola stängas på dagen genom ett så kallat verksamhetsförbud. Därefter kan godkännandet återkallas.

För fristående förskolor sköts motsvarande myndighetsfunktioner i allt väsentligt av kommunen.

Det är tillsynsmyndigheterna som också har verktyg att ta till när det uppdagas missförhållanden på en skola. Om målet är att missförhållanden och brister i verksamheten rättas till, både för den enskilde eleven liksom för att upprätthålla det allmännas krav på verksamheten, är det därför rimligt att det främst är Skolinspektionen och kommunen som fortsätter att vara mottagare av relevant information..

Friskolornas riksförbund undersöker nu förutsättningarna för att inrätta en whistleblower-funktion för branschens anställda. Det ska anställda en kanal för att får råd och lämna uppgifter om missförhållanden och samtidigt kunna behålla sin anonymitet gentemot arbetsgivaren. Målet ska vara att så snabbt som möjligt rätta till missförhållanden och står i sig inte i motsats till dagens möjligheter i praxis att kunna lämna information kring allvarliga missförhållanden.

 

Stockholm den 6 maj 2014

Friskolornas riksförbund

 

Claes Nyberg

VD

 

Gudrun Rendling

Förbundsjurist