Friskolornas riksförbunds yttrande över betänkandet Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet (SOU 2008:122), dnr U2008/8318/G

Friskolornas riksförbund (förbundet) har getts möjlighet att lämna synpunkter på ovan rubricerade betänkande och vill anföra följande.

Sammanfattning

Förbundet anser i korthet att

  • Det bör vara möjligt för en kommun att tillsammans med andra intressenter vara delägare i fristående skola, dock inte att en kommun ska kunna vara ensam huvudman för en fristående skola
  • Det är bra att bestämmelserna i Lagen om entreprenadförhållanden i skolan ska vara tillämpliga även för fristående skolor, men möjligheterna till att lägga ut undervisning på entreprenad bör utvidgas utöver de möjligheter som entreprenadlagen ger
  • Det är bra att kravet på minst 20 elever för att få starta skola tas bort och ersätts av en kvalitativ bedömning, men att det inte får innebära att det i praktiken ställs krav på ett större elevunderlag
  • Hela ansöknings- och tillståndsförfarandet för fristående skolor bör gås igenom i en mer omfattande utredning
  • Det är rimligt med ett tidigareläggande av sista dag för ansökan om att starta skola, men att en sådan bestämmelse för kompletteras med angivande av sista dag för beslut
  • Det är bra att kommunernas roll som informationsbärare och uppgiftslämnare i samband med yttrande över ansökan om tillstånd förtydligas
  • Kriterierna för vad som kan utgöra påtagligt negativa konsekvenser för skolväsendet i kommunen måste förtydligas. Bedömningen bör göras av hela skolväsendet, oavsett huvudman
  • Förslagen om bidrag till pedagogisk omsorg är bra.

Kommunalt ägande i fristående skolor

Förbundet ställer sig bakom utredarens förslag om att en kommun ges möjlighet att tillsammans med andra intressenter vara delägare i fristående gymnasieskolor, där det finns intresse för och behov av samarbete t.ex. med näringslivet. Samägande i bolagsform möjliggör samarbete med andra organisationer, där kommunallagen annars skulle ställa hinder i vägen.

Däremot avvisar förbundet den del av förslaget som gäller att en kommun skulle kunna driva en fristående skola helt i egen regi, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Utbildning i olika skolformer är en kärnverksamhet för kommunen och förbundet kan inte se någon anledning till att en kommun ensam skulle bedriva den kärnverksamheten i annan form än vad som anges för offentlig skolverksamhet i skollagen. Redan i dag finns en konkurrenssituation där kommunen har ett betydande inflytande över etableringen av en fristående skola, både genom sin möjlighet att yttra sig över en ansökan om att få starta en friskola och genom sin insynsrätt. Situationen skulle bli märklig med kommunen som huvudman för en fristående skola, där ytterligare konkurrenssituationer skulle kunna uppstå. Trots att det utifrån förslaget endast ska kunna ske i undantagsfall och med särskilda skäl som grund, avvisar förbundet att en kommun ska kunna vara ensam huvudman för en fristående skola.

Entreprenader i fristående skolor

Förbundet tillstyrker förslaget om att bestämmelserna i lagen om entreprenadförhållanden i skolan även blir tillämpliga för fristående gymnasieskolor.

Samtidigt skulle förbundet gärna se att frågan utvidgades, eftersom möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad är så begränsade. Mindre fristående skolor, både gymnasieskolor och grundskolor, likaväl som mindre kommuner och kommunala glesbygdsskolor, skulle ha nytta av ökade möjligheter att lägga ut undervisning på entreprenad. För grundskolans del gäller det i första hand samarbete med kommuner och/eller andra fristående skolor och möjlighet att få köpa undervisningstimmar i t.ex. de praktisk-estetiska ämnena och moderna språk.

På gymnasiesidan finns ett behov av att samarbeta och köpa undervisningstimmar för att ge eleverna ett ökat utbud av kurser, främst inom de valbara kurserna och det individuella valet. Samma sak skulle kunna avse programfördjupningarna utifrån förslaget om en ny gymnasieskola. Ett samarbete mellan olika utbildningsanordnare, utan att begränsa detta till de i entreprenadlagen utpekade yrkesorienterade eller estetiska profilerna, skulle komma eleverna till godo.

Idag finns en praxis hos Skolinspektionen att tillåta att en fristående grundskola köper timmar i ett eller högst två ämnen av en kommunal skola. Det vore av värde om en sådan möjlighet reglerades i skolförfattningarna för tydlighetens skull, och också utvidgades så att även gymnasieskolorna får sådana utökade möjligheter.

En utvidgning av möjligheterna till att lägga ut undervisning på entreprenad fråntar inte huvudmannen ansvaret för att se till att utbildningen för eleven håller god kvalitet och att elevens rättssäkerhet tillgodoses. Förbundet anser att så länge huvudmannen försäkrar sig om undervisande lärares kompetens samt att betygssättning sker på ett regelrätt sätt, så förbättras snarast elevernas möjligheter till god kvalitet på undervisningen. Förbundet ifrågasätter uppfattningen att myndighetsutövning som betygssättning endast kan ske på ett rättssäkert sätt genom att läraren är anställd av den skola eleven går i – en korrekt betygssättning bör rimligen hänga samman med lärarens kompetens snarare än arbetsgivare.

Ett slopat krav på minst 20 elever

Förbundet anser att det är bra med en kvalitativ bedömning av en fristående huvudmans möjlighet att bedriva en långsiktig skolverksamhet, snarare än en kvantitativ bedömning. Detta får dock inte få till följd att det i praktiken blir ännu svårare än i dag att få tillstånd att starta en fristående skola. I förslaget till ny skollag anges exempel på då avsteg kan få göras från kravet på 20 elever, t.ex. resursskola eller en skola som riktar sig till en viss grupp elever. Dessa exempel bör få kvarstå i regelverket, för att säkerställa att det i praktiken inte krävs ett ännu större elevunderlag än i dag för att få tillstånd att starta skola.

Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande

Godkännande för en huvudman att starta fristående skola ur ett kvalitativt perspektiv och tillstånd till etablering

En av de frågor som förbundets medlemmar mest frekvent har bekymmer med och önskar att förbundet ska arbeta vidare med är frågan om ansöknings- och tillståndsförfarandet. Som nedan beskrivits uppfattar friskolorna en rättsosäkerhet och en i tid utdragen tillståndsprocess.

Förbundet har därför i samråden under utredningens gång framfört önskemål om att hela ansöknings- och tillståndsförfarandet för fristående skolor ses över. Med det avses både beslutsfattande instanser och utformningen av ansökan, liksom kriterier för bedömningen av huvudmannens förmåga att driva en skolverksamhet med god kvalitet.

Som anges nedan anser förbundet att det är rimligt att en bedömning görs av konsekvenserna av en fristående skolas etablering i viss kommun. Frågan är dock om Skolinspektionen är rätt första instans att pröva de konsekvenserna. Skolinspektionens uppgift är i första hand att se till att de nationella kraven på en likvärdig utbildning med god kvalitet för alla elever uppfylls. Det kan därför finnas skäl att jämföra med andra myndigheters tillståndsgivning för olika verksamheter, där bedömningen också sker utifrån kvalitativa aspekter. Där beviljas huvudmannen en auktorisation för att driva en viss verksamhet. Själva etableringen av verksamheten rent lägesmässigt blir därmed en annan fråga och kan beslutas i annan ordning och av annan instans.

Förbundet skulle välkomna en utredning som går igenom både ansökningsförfarande och tillståndsprocess för fristående skolor ur ett sådant helhetsperspektiv.

Eftersom utredaren dock valt att begränsa frågorna om ansökningsförfarandet utifrån direktiven, vill förbundet nedan lämna synpunkter på de förslag som lagts.

Tidpunkt för ansökan och beslut

Utredaren har lämnat förslag till att sista dag för ansökan om att starta fristående skola tidigareläggs till 1 februari. Förbundet har i sig inget att invända mot detta, men anser att det också måste avspeglas i ansökningsförfarandet, där det idag finns krav på att detaljerat ange uppgifter om lokal för verksamheten, elevunderlag och personal. Det underlag som ska lämnas måste sättas i relation till den långa tid som kvarstår till själva skolstarten och därför minska i detaljeringsgrad.

Förbundet anser också att det är rimligt att sista dag för ansökan anges i förordning och inte i lag, men också att en sådan bestämmelse bör kompletteras med ett datum för sista dag för beslut. Under den tid då Skolverket fattade beslut om tillstånd, var verkets egen ambition att beslut om tillstånd skulle lämnas senast 1 oktober. Så har dock inte skett, beslut har ibland fattats så sent som i januari-februari samma år skolan ska starta. Det har fått till följd att eleverna inte haft möjlighet att skaffa sig tillräcklig information om sina valmöjligheter, särskilt inför gymnasievalet. Självklart är detta ett av skälen till utredarens förslag om ett tidigareläggande av ansökningstiden. Det är dock tveksamt om detta räcker, med tanke på Skolverkets egen ambition om beslutsdatum som inte lyckats uppfyllas. Även om det idag är en annan tillståndsmyndighet som beslutar om godkännande, anser förbundet ändå att också en sista dag för beslut bör anges i förordningstext.

Kommunernas yttranden

Förbundet ställer sig i det här sammanhanget bakom förslaget om att tydliggöra kommunens roll som uppgiftslämnare och informationsbärare i samband med yttrandet till Skolinspektionen. Förbundet kan konstatera att kommunernas yttranden alltför ofta bottnar i ett politiskt ställningstagande till etablering av fristående skolor, något som möjligen också beror på att dagens utformning av kriterierna för vad kommunen ska yttra sig över är otydliga. Förbundet ställer sig också bakom förslaget om en kortare remisstid.

Prövningen av en fristående skolas ansökan – tydligare kriterier för att bedöma effekterna av en fristående skolas etablering

Utredaren föreslår att det tydligare ska framgå att prövningen av etableringen av en fristående skola ska ske utifrån ett elevperspektiv och ett förtydligande om att eventuella påtagligt negativa följder ska avse överskådlig tid, dvs åtminstone fem år. Förbundet ställer sig så långt bakom detta. Utöver det anser inte utredaren att kriterierna för vad som ska anses utgöra påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen behöver klargöras, då det skulle kunna försvåra helhetsbedömningen av olika hänsyn som bör tas.

Förbundet anser dock att det är av största vikt att dessa kriterier förtydligas. Förbundet har vid ett flertal tillfällen, t.ex. i remissvaret på Skolverkets rapport om Prövning och bidrag för fristående skolor(rapport 281 år 2006), framfört att de fristående skolorna upplever en rättsosäkerhet vid tillståndsmyndighetens prövning av de påtagligt negativa följderna för skolväsendet i kommunen. Friskolorna uppfattar att bedömningen av kriterierna varierar både över tid och mellan olika beslut. I samtal med tillståndsmyndigheten om detta har myndigheten hänvisat till den helhetsbedömning som ligger till grund för prövningen. Men om kriterierna för bedömningen inte tydligt kan anges, kvarstår uppfattningen om rättsosäkerhet i tillståndsförfarandet.

Ytterligare skäl för att kriterierna bör förtydligas är den omdaning som nu sker av regelverket för skolverksamheten. Friskolereformen 1992 betonade att de fristående skolorna skulle tillföra något nytt till skolverksamheten och utgöra komplement till den kommunala skolan. I förslagen till ny skollag och ny gymnasieskola anges att regelverket så långt möjligt ska vara gemensamt för utbildningsanordnarna oavsett huvudman. Detta innebär att de fristående skolorna inte längre konkurrerar utifrån sin särart utan genom kvalitet. De lika villkor som kommer att gälla för huvudmännen bör därmed också omfatta etableringsmöjligheterna. Det kan dock vara rimligt att en konsekvensbedömning av en fristående skolas etablering görs utifrån olika kriterier. Men även utifrån detta perspektiv bör dessa dock tydligt specificeras.

I detta sammanhang vill förbundet också passa på att återigen framföra vad som även sagts i tidigare remissvar på Skolverkets rapport om Prövning och bidrag, nämligen att bedömningen av följder för skolväsendet i kommunen bör göras utifrån hela skolväsendet i kommunen, alltså oavsett huvudman.

Bidrag till pedagogisk omsorg

Förbundet ställer sig bakom utredarens förslag om bidrag till pedagogisk omsorg. Förslagen har i praktiken redan genomförts genom besluten om barnsomsorgspeng och offentliga bidrag på lika villkor.

Stockholm den 9 september 2009

Friskolornas riksförbund

Carl-Gustaf Stawström

Kanslichef

Gudrun Rendling

Förbundsjurist