Målet om rätt till likvärdig utbildning har inte uppnåtts, tvärtom har det mätbara avståndet mellan bra och dåliga skolor ökat. Skulden får staten och kommunerna dela på. De reformer som nu är på väg ger hopp om att nya insikter omsätts i handling. Det skriver Kjell-Olof Feldt, ordförande i Friskolornas riksförbund, i antologin Kommunaliseringen av skolan. Vem vann – egentligen?
Eftersom jag ingick i den regering som 1990 kommunaliserade grundskolan och gymnasiet stod jag naturligtvis bakom reformen. I själva verket hade vi från Finansdepartementets sida flera år tidigare börjat bearbeta den dåvarande skolministern Bengt Göransson för att få till stånd ett kommunalt huvudmannaskap för skolan, men det var först då Göran Persson tillträdde som Utbildningsdepartementet reagerade positivt.
Mina motiv för att driva frågan var i huvudsak två. Det statliga skolväsendet led av allvarliga styrningsproblem. Målet var ju att alla barn och ungdomar skulle ges likvärdiga förutsättningar för en god utbildning. Detta trodde sig staten kunna uppnå genom att via en byråkratisk överbyggnad - Kungliga skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna - i detalj fastställa utbildningens innehåll och skolornas metod att utföra den.
Men det var lätt att konstatera att målet inte nåddes den vägen: förutsättningarna skilde sig kraftigt åt mellan olika skolor beroende på en rad faktorer som den statliga byråkratin inte kunde eller inte brydde sig om att påverka, till exempel tillgången på duktiga lärare och skickliga skolledare. Värre ändå tyckte jag var att misstag begångna i detaljstyrningen genom sin tvingande karaktär slog igenom i hela skolsystemet.
Det andra motivet hade mer med finansministerrollen att göra. Lärarna var statsanställda och deras löner betalades således av staten, men det var kommunerna som slöt löneavtalen med lärarfacken. Denna märkliga konstruktion skapade stabiliseringspolitiska problem under 1980-talets starka kostnadsinflation.
Dessa motiv räckte, tyckte jag, för att stödja de förändringar som genomfördes i och med att kommunerna övertog det administrativa och ekonomiska ansvaret för skolan, medan staten bestämmer över de mål som den ska uppnå. Och kommunerna skulle, försäkrade man, med stor entusiasm ta sig an uppgiften att skapa en bra skola för alla.
I dag måste jag konstatera att målet om rätt till likvärdig utbildning inte har uppnåtts, tvärtom har det mätbara avståndet mellan bra och dåliga skolor ökat. I min tolkning beror det på att de bra skolorna blivit mycket bättre medan de dåliga i många fall visserligen också utvecklas i rätt riktning men inte alls i tillräcklig takt.
I den skolpolitiska debatten har det funnits nästan lika många förklaringar till detta fenomen som antalet deltagare. Men det verkar som om viss enighet håller på att uppstå i ett viktigt avseende: en bra och framgångsrik skola får man med kompetenta lärare och engagerade skolledare, som också har praktiska möjligheter att göra sitt jobb, vilket är att undervisa och utveckla unga människors kunskaper och skaparförmåga. Skulden till att sådana förutsättningar alltför ofta saknas får staten och kommunerna dela på. Staten för att den negligerat bristerna i lärarutbildningen och kommunerna för att de inte tillräckligt aktivt medverkat till arbetsvillkor, som sätter kunskapsinhämtningen och lärarrollen i centrum. De reformer som nu är på väg ger hopp om att nya insikter omsätts i handling.
Skulle dessa insikter och handlingar ha kommit tidigare om skolan fortsatt att vara statlig? Jag tror inte det. I den utsträckning kommunala beslutsfattare ignorerat sina skolors oförmåga att förmedla kunskap och studiemotivation till eleverna, har de haft starkt stöd av staten, närmare bestämt i den ideologi som ville framhäva en lång rad andra uppgifter för den svenska skolan, ofta på bekostnad av kunskapsförmedlingen och lärarnas delaktighet i den.
Genombrottet för den nya synen (eller återkomsten av den gamla) på kunskapen och lärandet som skolutbildningens huvudingrediens kom mycket sent. (För inte särskilt länge sedan var verksamheten i förskolan uttryckligen förbjuden att innehålla sådana moment.) Och de kommuner som struntade i den påbjudna ideologin och premierade kunskapsskolor fick inget beröm, snarare kritik.
Ändå är det något i den här historieskrivningen som inte stämmer med de förväntningar åtskilliga av oss socialdemokrater hade på vad decentraliseringen av makten över skolan skulle leda till. Vi såg framför oss hur kommunernas folkvalda skulle bli företrädare för dem hela saken egentligen gällde, det vill säga skolornas elever, i engagerade möten med lärare och annan skolpersonal, föräldrar och andra berörda. Skolan skulle bli inte bara kommunernas största utan också viktigaste uppgift och kommunalpolitikernas roll som huvudman för barns och ungdomars utbildning och utveckling skulle föra dem mycket närmare det folk som valt dem. Redan då hade vi börjat tala om Kunskapssamhället och betydelsen av god utbildning åt alla för välstånd och välfärd i varje nation och faktiskt också i varje kommun. I en mening hade vi naturligtvis rätt: tillståndet i den svenska skolan är i dag en central angelägenhet för alla politiska partier.
Men de politiker, som borde stå barn och ungdomar närmast, det vill säga kommunalpolitikerna, ställde alltför sällan upp som deras talesmän gentemot skolans administratörer och andra aktörer med makt över utbildningens innehåll och arbetsmiljö.
Mina erfarenheter efter snart fem år i Friskolornas riksförbund är att den lokala skolförvaltningen och dess tjänstemän i åtskilliga fall övertagit den gamla statliga detaljregleringen av skolan, ofta med försvaret av det egna reviret som huvudmål. Min förhoppning är att en statlig målstyrning av det slag som nu inleds ska få kommunalpolitikerna att ta sitt ansvar för skolan sådant det en gång var tänkt.
I diskussionen om orsakerna till den svenska skolans problem har en annan viktig förändring av dess villkor pekats ut, nämligen valfrihetsreformen i början av 1990-talet, nästan samtida med kommunaliseringen. I sin begynnelse verkade den ganska oskyldig: barn och ungdomar skulle inte längre beordras till den skola inom vars "upptagningsområde" de bodde utan gavs rätten att själva välja i vilken skola de ville gå, även utanför den egna kommunen. Men till mångas överraskning, kanske även reformens tillskyndare, var det en valfrihet som elever (och deras föräldrar) uppskattade och utnyttjade i snabbt växande omfattning. Till detta bidrog att det offentliga skolmonopolet samtidigt upphävdes - det blev möjligt för enskilda medborgare att starta skolor, som kallades fristående skolor eller bara friskolor. Antingen eleverna valde en kommunal eller fristående skola hade de sig med "skolpengen", den av kommunen uträknade kostnaden per elev och utbildningslinje.
För kommunerna och inte minst deras skoladministrationer blev valfrihetsreformens konsekvenser något av en mental jordbävning. Den gamla planhushållningen, där varje skola hade det av lagen tryggade elevunderlaget, fungerade inte längre. I stället måste skolorna konkurrera sinsemellan om eleverna, göra sig attraktiva nog för att bli utvalda. Mest uppseende väckte friskolornas snabba frammarsch, framför allt inom gymnasierna i de större städerna och tätorterna.
Den här utvecklingen, välkomnad av många, misstrodd av andra, har lett till att man börjat beskriva den svenska skolan som segregerad. Det fria skolvalet och de alternativ till den kommunala skolan som de fristående skolorna erbjuder skulle alltså ha lett till att de mest studiemotiverade och kunskapstörstande ungdomarna sökt sig dit medan eleverna med sämre förutsättningar i dessa avseenden blir kvar i den kommunala skolan. Utifrån uppfattningen att "duktiga" elever sporrar de "mindre duktiga" att prestera bättre ses i det avseendet heterogena skolmiljöer som den idealiska. (Om de "duktiga" bromsas något i sin utveckling spelar det mindre roll, menar man, eftersom de klarar sig ändå.)
Skolsegregationen uppstår genom att de mest populära och framgångsrika friskolorna lockar till sig de högpresterande eleverna och blir ännu mer framgångsrika, medan framför allt de kommunala skolorna hamnar i en nedåtgående spiral. Detta skulle alltså förklara varför avståndet mellan (mycket) bra och mindre bra skolor har ökat. Det fria skolvalet och friskolornas attraktionskraft blir därmed ett hot mot allas rätt till en likvärdig utbildning.
Studier har gjorts för att finna belägg för denna uppfattning (senast av Institutet för Framtidsstudier). Sant är att de mätbara resultaten av utbildningen - betygen, meritvärden och utfallet av de nationella proven - utmärker friskolorna framför merparten av de kommunala skolorna. Vidare är det sant att eleverna i friskolor ofta har föräldrar som själva har en god utbildning. Men studierna visar också att närvaron av (bra) friskolor har sporrat de kommunala skolorna att prestera bättre. Konkurrensen har med andra ord fungerat, även mellan kommunala skolor, som tänkt var. Existensen av uttalade problemskolor med många studieavbrott och ofullständiga betyg har sitt starkaste samband med bostadssegregationen som lokaliserar människorna utifrån deras sociala och ekonomiska situation samt, särskilt runt storstäderna, deras etniska ursprung. Om barn med egna (eller föräldrarnas) utbildningsambitioner söker alternativ till sådana skolor borde det vara ett tydligt besked till skolornas huvudmän att något måste göras. Lösningen kan under inga förhållanden vara att slopa det fria skolvalet och återgå till den gamla ordergivningen.
Ett annat sätt att skuldbelägga de fristående skolorna för bristen på likvärdig utbildning har dykt upp i diskussionen om skolor som går med vinst. Det utgår från föreställningen att enda sättet att bedriva undervisning till lägre kostnader än den av kommunen uträknade är att sänka dess kvalitet. Med detta menar man färre eller underbetalda lärare (så kallade obehöriga), sämre läromedel etc. Vinstgivande skolor är således detsamma som dåliga skolor. Dessutom lägger ägarna beslag på skattepengar som kommunen kunde använda på bättre sätt. Denna föreställning saknar emellertid verklighetsunderlag.
Det finns inget belägg för att vinstdrivna skolor generellt sett har lägre kvalitet på sin undervisning med sämre studieresultat och mer missnöjda elever som följd. Hela resonemanget strider också mot den första tesen om friskolornas förmåga att attrahera de mest studiemotiverade eleverna med utbildningsmedvetna föräldrar. Om de reagerar mot dålig utbildning i kommunala skolor genom att rösta med fötterna, det vill säga byta skola, borde de handla på samma sätt när kvaliteten brister i fristående skolor.
I diskussionen om skolans segregering tar man alltför sällan upp det faktum att många fristående gymnasier valt att inrikta sig mot olika yrkesprogram med tydliga profiler. De har varit framgångsrika inte bara i det avseendet att många elever sökt sig till sådana program. Yrkesprogrammen har också varit attraktiva för elever som knappast varit de mest studiemotiverade under grundskoletiden.
Den lösning på likvärdighetsproblemet som de politiska instanserna nu verkar kunna ena sig om har nyckelordet kvalitet. Staten ska ställa tydliga kvalitetskrav på alla skolor, oberoende av huvudman, och ingripa mot de skolor som inte uppfyller kraven, om inte annat hjälper med sanktioner i form av vitesförlägganden eller till och med skolans nedläggning. Frågan är dock vad man lägger in i ordet kvalitet. Den rimligaste tolkningen borde väl vara att det handlar om hur den enskilda skolan uppfyller de mål som Sveriges riksdag fastställt. I den gamla skollagen var dessa mål så många och delvis motstridiga att kontroll av hur de uppfylldes blev en omöjlig sak. I den nya koncentreras målbeskrivningen till utbildningens resultat, det vill säga vad eleverna uppnår i kunskaper och andra färdigheter, som ska bära dem fram genom livet.
Men vi står ändå långt från en definition av kvalitetsbegreppet som kan vara underlag för både en förnuftig målstyrning av den svenska skolan och statliga ingripanden när målen inte uppnås. I den diskussion som hittills förts har begreppet kvalitet mest fått stå för de resurser en skola förbrukar: antalet lärare per elev, förekomsten av annan personal, lokalytornas storlek, tillgång till egna bibliotek, gymnastiksalar och matbespisningar.
Jag ifrågasätter inte att riklig tillgång på sådana resurser kan ha positiva effekter på utbildningens innehåll och vara av värde för elevernas kunskapsutveckling (även om den forskning som finns pekar mot att mer svårfångade egenskaper hos en skola är avgörande för resultatet, som lärarnas kompetens och skolledningens förmåga att skapa en för lärande gynnsam miljö). Men om kvalitetsbegrepp av detta slag blir huvudinnehållet i målstyrningen är risken uppenbar för att vi är tillbaka i den gamla detaljstyrningen av skolans organisation och arbetsmetoder. Och då försvinner en stor del av poängen med skolans decentralisering och det fria skolvalet.
När detta skrivs i januari 2011 har utbildningsminister Jan Björklund meddelat att regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att bland annat försöka definiera begreppet kvalitet för den svenska skolan. Visserligen tillkommer utredningen därför att många lever i föreställningen att undervisningen i vinstgivande skolor måste ha lägre kvalitet och att skärpta kvalitetskrav således begränsar möjligheterna för en skola att gå med överskott. Men det självklara borde ändå vara att kvalitetskravet först och främst handlar om vad skolorna presterar i form av kunskapsförmedling och studieresultat. Det är bara när det är klarlagt som man kan pröva vilket samband dessa prestationer har med vad de kostat att utföra.
Friskolornas riksförbund har länge efterlyst årliga redovisningar, obligatoriska för alla skolor, med ett innehåll som har sin tyngdpunkt i vad skolan uppnått när det gäller elevernas kunskaper och skaparförmåga. Vårt främsta syfte är att ge elever och föräldrar ett mer relevant och objektivt underlag än de i dag har när de ska ta ställning till valet av skola och utbildningslinje. Detta underlag kan mycket väl upplysa om hur skolorna använder sina resurser. Även om till exempel lägre lärartäthet inte är något mått på kvalitet i undervisningen är det av intresse för dem som ska välja att i sådana fall få veta hur skolan organiserat den för att uppnå resultat, som kan jämföras med skolor där lärartätheten är högre.
Värdet av redovisningen ökar om den innehåller data som upplyser om elevernas utveckling över tid, det vill säga vad som hänt med betyg, meritvärden och resultatet av nationella prov. Det återspeglar skolans förmåga att skapa bättre studieförutsättningar för alla elever och särskilt de som har problem med kunskapsinhämtning och/eller studiemotivation. Dessa redovisningar ska vara öppna för allmänheten och lätt tillgängliga. De barn och ungdomar som ska välja skola har rätt till ett bättre och mer objektivt beslutsunderlag än det som nu finns.
KJELL-OLOF FELDT
ordförande, Friskolornas riksförbund
Tillbaka
Publicerad: 21 mars 2011